檢察機關辦案質量監管機制的困境與構想

摘要：檢察機關是我國的法律監督專門機關，由誰來監督檢察機關，如何監督檢察機關，一直是理論界和實務部門關注的焦點。人民檢察院要從內部監督方面著手，更新觀念，制定辦法，落實措施，完善辦案監督制度，切實履行好人民檢察院的法定職責。檢察機關應該在各種力量的支持下，不斷完善辦案監督機制。

關鍵詞：檢察機關；監管機制；困境；構想

案件質量是司法公正的生命線，如何健全案件質量監管體系，實現對案件的動態監督、過程控制和質量監控，以達到規范執法行為、促進公正執法的目的，是檢察工作亟待解決的重要課題。因此，深入研究如何構建既符合我國國情和憲政體制，又符合權力運行規律的檢察權運行監督制約機制，積極探尋檢察權運行監督制約機制的正確路徑，對于建構具有中國特色的權力監督制約機制，推進司法體制改革，保障公正、廉潔執法具有重要的理論和現實意義。

一、現行檢察權監督制約機制面臨的困境

我國通過一系列的檢察改革，雖然檢察權監督制約機制得到了進一步的強化，但仍然存在不少的問題，主要表現有：

（1）重權力監督，輕權力制約。在近年檢察權監督制約機制構建過程中，重點始終放在監督方面。在刑事訴訟中，我國憲法和刑事訴訟法都明確規定公、檢、法分工負責、互相配合、互相制約原則，但在實踐中，三機關“配合有余，制約不足”的問題沒有得到應有的重視和改善。比如檢察機關對自偵案件享有完全的強制措施決定權，不受公安機關和人民法院的制約。檢察機關對公訴案件進行審查決定是否起訴時，其裁量權雖然受到公安機關的制約，但最終的決定權仍掌握在檢察機關，法院對此也沒有任何制約手段。在庭前程序中，法官都無權介入檢察機關的偵查活動和審查起訴活動，也不存在任何司法審查機制和程序裁判活動，即使檢察機關實行非法的追訴活動，犯罪嫌疑人也無法向法院獲得相應的司法救濟。對于檢察機關提起的公訴案件，法院沒有進行實質性審查的權力，只要起訴符合法律規定的形式要件，法院都必須開庭審理。在審判過程中，檢察機關對于變更、追加、撤回公訴的權力幾乎不受法院的制約。案件審結后，只要檢察機關認為法院的生效裁判在認定事實和適用法律上確有錯誤，都可以通過抗訴啟動審判監督程序，不論抗訴是否符合法律規定，法院必須進行再審。

（2）重程序外監督，輕程序內監督。從外部監督層面看，可以包括程序外的監督和程序內的監督，前者包括黨的領導、人大及其常委會的監督，新聞媒體監督以及人民監督員的監督；后者則包括訴訟內的公安機關、人民法院及當事人、律師對檢察權的監督制約。從近年檢察機關出臺的監督制度看，重點強化程序外的監督，而忽視了程序內的監督。程序外的監督由于缺乏必要的程序保證，影響監督效果甚至偏離監督方向。如人民監督員制度是檢察機關著力推進的創新監督制度之一，但由于缺乏立法規定，在具體制度層面上存在不少問題，如監督缺乏中立性、監督范圍的有限性和監督結果的非強制性等，這些問題的存在直接影響了這種監督形式的實際效果。由于大量行政式審批制度的存在，也弱化了程序內的監督。如由于不少案件下級檢察院的處理決定事實上是上級檢察院作出的，當事人希翼通過上級檢察院的復議、復核或申訴程序來改變下級檢察院的決定就幾乎不可能。

（3）重機構設置，輕機構的獨立性。檢察機關內部監督制約機制主要有：一是以各級人民檢察院黨組書記為核心的檢察院黨組對檢察機關的領導和監督：二是各業務部門間的流程性監督，如控告申訴部門、職務犯罪偵查部門、偵查監督部門、公訴部門之間存在制約監督關系；三是各級檢察院檢察委員會對執法辦案活動的監督；四是檢察機關內設的紀檢組和監察機構。這三個機構從不同側面分別行使著三種不同的職權。黨的紀律檢查機構依據《中國共產黨章程》和黨內法規開展工作，監察機構主要依據《人民檢察院監察工作條例》開展工作，檢務督察機構主要依據《最高人民檢察院檢務督察工作暫行規定》開展工作。其后果是造成監督機構重疊，要么造成重復監督，要么監督工作相互推諉，不能落實。

二、強化檢察權監督制約機制的構想

要實現對檢察權的有效監督制約，必須調整改革思路，在堅持現行的內部監督制度的基礎上，進一步加大外部監督制約的力度。

（1）加強當事人及其律師對檢察權的監督。為了加強對檢察偵查權的有效制約，遏制刑訊逼供等強迫被追訴者提供有罪供述的現象，減少查處職務犯罪中的翻供現象，我國應確立自白任意性規則。同時對非法取證手段具體化，明確規定對犯罪嫌疑人實施或者唆使、同意、默許他人實施下列行為之一的，所取得的供述證據不具有合法性，應當排除適用：采用殘忍、不人道的或者有辱人格的方式；使用暴力或以暴力相威脅的；采用長時間疲勞、饑餓等精神或肉體上的折磨的；違法羈押的；無正當理由而進行夜間訊問或連續訊問的；足以影響自由意志的其他方式的等。此外，取消我國《刑事訴訟法》第93條“犯罪嫌疑人對偵查人員的提問，應當如實回答”的規定。“如實供述義務”否定了自白的任意性規則，違背了人的趨利避害和自我保護的本能，缺乏理性的根基，增加了被追訴人遭受刑訊逼供的風險，削弱了刑事訴訟的對抗性。要求如實供述的實質上是強迫被追訴人承擔協助追訴方證明自己有罪的責任，這不符合控、辯、審三方的基本制約架構和證明責任原則。

（2）進一步推進人民監督員制度。人民監督員制度作為一項監督檢察權的改革措施，雖然經過中央批準，但由于沒有直接的法律依據，影響了人民監督員的權威性和公信度。人民監督員不是專家監督，更不是法律專家監督。人民監督員的選任應在精英化和平民化之間走“中間路線”，應以廣泛的代表性作為選任人民監督員的重點，讓各方面的代表都能參加到人民監督員的隊伍中來，更好地體現出監督的社會性和“平民化”。從國外看，司法民主化、大眾化的努力一直都沒有停過。我國理當順應這一思潮。設立人民監督員制度旨強化檢察機關的外部監督。這就要求人民監督員的選任必須外部化。如果人民監督員的選任仍然由檢察機關主導，其監督效果和社會公信力必然受到影響。人民監督員的社會監督屬性決定了人民監督員不宜由檢察機關來對其實施集中統一管理。即使確實需要類似人民監督員辦公室這種機構，那它也只能是人民監督員履行職務的協調、服務機構，而不是管理機構，而且這種機構宜設在政法委或司法行政機構，而不能設在人民檢察院。根據高檢院規定，人民監督員監督的是自偵案件，對于非檢察機關直接受理的案件不能適用。對這一范圍的界定，學界和實踐中存在擴大論、縮小論和適合論之爭。筆者認為，人民監督員的監督范圍宜進一步擴大，將人民監督員監督案件范圍擴大到普通案件上，以體現司法平等和程序公正的要求，進一步強化外部力量對檢察機關自由裁量權的監督。

（3）加強檢察機關監督機構的整合，保證監督機構的獨立性。檢察機關內部監察權的獨立，就是要讓檢察機關內部的監察部門在制度規定的范圍內享有充分的權力，不受任何干擾地對檢察機關內部的權力部門實行有效的監督。檢察機關應當將現行的紀檢、監察及檢務督察部門合而為一。為了保證內部監察的有效性，應當實行監察系統自上而下的垂直領導體制。