人民監(jiān)督員工作的深化與發(fā)展

摘要：以完善和發(fā)展人民監(jiān)督員監(jiān)督范圍和監(jiān)督程序為主線，不涉及人民監(jiān)督員的選任管理方式，就改進(jìn)監(jiān)督范圍，優(yōu)化監(jiān)督程序和提升監(jiān)督效力等問題提出對策建議。

關(guān)鍵詞：人民監(jiān)督員；監(jiān)督范圍；監(jiān)督程序

2014年2月27日，中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第十次會議審議通過了《深化人民監(jiān)督員制度改革方案）（以下簡稱“方案”），標(biāo)志著人民監(jiān)督員進(jìn)入全面深化改革的階段。作為一項保障檢察權(quán)依法獨立公正行使的外部監(jiān)督制約機(jī)制，對于規(guī)范檢察權(quán)運行、提高檢察機(jī)關(guān)司法水平和質(zhì)量，增強(qiáng)檢察公信力發(fā)揮著重要作用。根據(jù)中央和高檢院改革方案，以完善和發(fā)展人民監(jiān)督員監(jiān)督范圍和監(jiān)督程序為主線，不涉及人民監(jiān)督員的選任管理方式，就改進(jìn)監(jiān)督范圍，優(yōu)化監(jiān)督程序和提升監(jiān)督效力等問題提出對策建議。

一、人民監(jiān)督員制度實施中面臨的問題和機(jī)遇

1.監(jiān)督范圍有待厘清

一是職務(wù)犯罪不起訴和撤銷案件是否納入人民監(jiān)督員的監(jiān)督范圍存在爭議。有意見認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)弱化或取消對職務(wù)犯罪不起訴和撤案的監(jiān)督。我國人民監(jiān)督員制度是為檢察機(jī)關(guān)作出撤案、不起訴這類有利于犯罪嫌疑人的決定設(shè)置一些非規(guī)范化的障礙。”二是對不服逮捕決定的職務(wù)犯罪案件的監(jiān)督存在爭議。一種意見認(rèn)為，職務(wù)犯罪案件決定逮捕權(quán)已經(jīng)被上提，捕后還有審查起訴和審判監(jiān)督制約，不必需要人民監(jiān)督員監(jiān)督，另一種意見認(rèn)為，逮捕是對人身自由限制最嚴(yán)重的強(qiáng)制措施，人民監(jiān)督員對逮捕措施的監(jiān)督是法律和刑事政策的應(yīng)有之義。三是普通刑事案件是否納入監(jiān)督范圍存在爭議。一種意見認(rèn)為，一般刑事案件納入人民監(jiān)督員監(jiān)督范圍是防止腐敗和程序公正的要求。另一種意見認(rèn)為，一般刑事案件由檢察機(jī)關(guān)進(jìn)行專門的法律監(jiān)督，納入人民監(jiān)督員監(jiān)督范圍不符合設(shè)立制度的初衷。

2.監(jiān)督程序有待完善

一是監(jiān)督程序有待具體細(xì)化。由于高檢院規(guī)定的監(jiān)督程序較為籠統(tǒng)，在匯報材料的內(nèi)容與格式、案件承辦人匯報的方式、人民監(jiān)督員查閱案件材料的范圍、聽取律師意見的方式、評議表決的方式等方面均缺乏具體的規(guī)定，造成各地檢察機(jī)關(guān)的做法不統(tǒng)一，在執(zhí)行過程中隨意性較大，甚至大相徑庭。二是監(jiān)督程序遺漏重點環(huán)節(jié)。根據(jù)現(xiàn)行規(guī)定，人民監(jiān)督員對檢察院自偵案件的監(jiān)督，采取“報告式”的監(jiān)督方式，沒有規(guī)定閱卷、聽取律師意見、聽取犯罪嫌疑人意見等程序內(nèi)容，人民監(jiān)督員無法兼聽各方意見，難以全面準(zhǔn)確把握案情。三是監(jiān)督程序缺少回避制度。實踐中曾發(fā)生人民監(jiān)督員與案件當(dāng)事人存在利害關(guān)系的情況，影響監(jiān)督的公正性和客觀性。

3.監(jiān)督效力有待加強(qiáng)

人民監(jiān)督員的監(jiān)督意見僅供檢察機(jī)關(guān)辦案時參考，無強(qiáng)制約束力。實踐中，人民監(jiān)督員一般都同意檢察機(jī)關(guān)的意見，即使不同意檢察機(jī)關(guān)意見，人民監(jiān)督員的監(jiān)督意見被檢察機(jī)關(guān)采納的概率也不高。因此，增強(qiáng)人民監(jiān)督員監(jiān)督意見的剛性，已經(jīng)成為理論界和實務(wù)界的共識。有意見認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)賦予人民監(jiān)督員制度更大的程序剛性而不是實質(zhì)性決定權(quán)，對于如何強(qiáng)化人民監(jiān)督員制度的程序剛性在實踐中也有爭議。

二、進(jìn)一步建立健全科學(xué)合理的監(jiān)督程序

1.設(shè)置閱卷程序

一般情況下，人民監(jiān)督員查閱的案卷材料范圍可以與辯護(hù)律師查閱的范圍一致，包括證據(jù)材料和訴訟文書。在必要情況下，經(jīng)過檢察長批準(zhǔn)，人民監(jiān)督員還可以查閱偵查內(nèi)卷等包含偵查秘密內(nèi)容的案卷材料。為保障人民監(jiān)督員的權(quán)利，提高監(jiān)督的質(zhì)量，審閱案卷的階段原則上不受限制，既可以在聽取檢察機(jī)關(guān)承辦人的介紹以及審閱檢察機(jī)關(guān)提供的有關(guān)材料后審閱案卷，可以在聽取律師或犯罪嫌疑人意見后審閱案卷，即使在案件評議階段，人民監(jiān)督員認(rèn)為需要審閱案卷的，也可以審閱案卷。檢察機(jī)關(guān)對人民監(jiān)督員的閱卷時間予以保障，不得限定時間或給予不必要的催促。此外，為保證案卷的安全，防止案卷被遺失或毀損，閱卷應(yīng)當(dāng)在檢察機(jī)關(guān)的司法辦案區(qū)或檢察機(jī)關(guān)指定的地點進(jìn)行。《深化人民監(jiān)督員制度改革方案》強(qiáng)調(diào)，人民監(jiān)督員履行監(jiān)督職責(zé)期間，應(yīng)當(dāng)作出保密承諾，遵守國家法律、法規(guī)和有關(guān)紀(jì)律規(guī)定，不得泄露案件涉及的國家秘密、商業(yè)秘密、個人隱私和未成年人犯罪的信息。必要時，可以對案卷材料作適當(dāng)?shù)奶幚恚鐚ΡＣ軆?nèi)容進(jìn)行屏蔽等。

2.設(shè)置聽取犯罪嫌疑人及其辯護(hù)律師意見程序

賦予人民監(jiān)督員聽取意見的權(quán)利。人民監(jiān)督員聽取犯罪嫌疑人及其辯護(hù)律師意見應(yīng)當(dāng)是一種權(quán)利，不以檢察機(jī)關(guān)的批準(zhǔn)為前提，尤其是在“八種情形”案件中人民監(jiān)督員聽取意見十分必要。在監(jiān)督程序之前，人民監(jiān)督員聽取意見應(yīng)當(dāng)主要以書面形式。在監(jiān)督程序中，人民監(jiān)督員可以直接聽取犯罪嫌疑人及其辯護(hù)律師的意見，但是必須在檢察機(jī)關(guān)的辦案場所進(jìn)行，在直接聽取意見時，人民監(jiān)督員有權(quán)向犯罪嫌疑人及其辯護(hù)律師直接發(fā)問。犯罪嫌疑人及其辯護(hù)律師有書面意見提交人民監(jiān)督員的，應(yīng)當(dāng)由檢察機(jī)關(guān)的人民監(jiān)督員辦事機(jī)構(gòu)及時轉(zhuǎn)交，不得隱匿、遲延或者拒絕。犯罪嫌疑人及其辯護(hù)律師認(rèn)為存在侵犯其合法權(quán)利的“八種情形”，要求在監(jiān)督程序直接向人民監(jiān)督員陳述意見的，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)予以保障，不得阻礙。

3.設(shè)置回避制度

回避的主體不僅包括人民監(jiān)督員，而且包括人民監(jiān)督員辦事機(jī)構(gòu)工作人員。人民監(jiān)督員或人民監(jiān)督員辦事機(jī)構(gòu)工作人員與案件有利害關(guān)系的，不能以人民監(jiān)督員身份進(jìn)行監(jiān)督，也不能從事與人民監(jiān)督員監(jiān)督有關(guān)的工作。參考刑訴法對司法人員的回避規(guī)定，需要回避的情形主要包括：人民監(jiān)督員是案件的當(dāng)事人或當(dāng)事人的近親屬；本人或者他的近親屬和本案有利害關(guān)系；擔(dān)任過本案的證人、鑒定人、辯護(hù)人、訴訟代理人；與本案當(dāng)事人有其他關(guān)系，可能影響對案件的公正監(jiān)督。案件的承辦人員與案件有利害關(guān)系時，依法應(yīng)當(dāng)回避，但不屬于人民監(jiān)督員監(jiān)督程序回避的范疇。人民監(jiān)督員和人民監(jiān)督員辦事機(jī)構(gòu)工作人員應(yīng)當(dāng)自行回避，案件的當(dāng)事人及法定代理人也有權(quán)要求他們回避。回避由負(fù)責(zé)組織人民監(jiān)督員監(jiān)督的組織負(fù)責(zé)人決定。如果未回避對案件的監(jiān)督有實質(zhì)性影響的，應(yīng)當(dāng)重新組織對案件的監(jiān)督，否則已進(jìn)行的監(jiān)督程序仍然有效。

三、進(jìn)一步拓展人民監(jiān)督員的監(jiān)督范圍

1.加強(qiáng)對職務(wù)犯罪不起訴和撤銷案件的監(jiān)督

檢察官辦案責(zé)任制實施后，對于此類情形應(yīng)當(dāng)落實辦案責(zé)任，過失未啟動人民監(jiān)督員程序即作不起訴處理的，應(yīng)當(dāng)追究相應(yīng)辦案主體的執(zhí)法過錯責(zé)任。跟蹤糾正不起訴和撤銷案件背后的行政違法和不作為。人民監(jiān)督員同意檢察機(jī)關(guān)擬不起訴和撤案決定的案件中，人民監(jiān)督員發(fā)現(xiàn)行政機(jī)關(guān)及其工作人員有違法行使職權(quán)或者不行使職權(quán)的行為，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)該認(rèn)真考慮和采納人民監(jiān)督員的意見，有必要時應(yīng)當(dāng)向相關(guān)行政機(jī)關(guān)制發(fā)檢察建議督促其糾正。

2.恢復(fù)對不服逮捕決定案件的監(jiān)督

《深化人民監(jiān)督員制度改革方案》已經(jīng)將“犯罪嫌疑人不服逮捕決定”納入監(jiān)督范圍，為保證監(jiān)督范圍的全面落實，一是賦予當(dāng)事人啟動監(jiān)督程序的權(quán)利。職務(wù)犯罪嫌疑人被決定逮捕后有權(quán)利申請啟動人民監(jiān)督員程序，落實對犯罪嫌疑人、被告人的權(quán)利告知。二是將當(dāng)事人不服逮捕決定的審查與繼續(xù)羈押必要性審查結(jié)合起來。將人民監(jiān)督員引入繼續(xù)羈押必要性審查程序，增強(qiáng)審查程序的中立、客觀，減少“一捕到底”的情況。三是引導(dǎo)人民監(jiān)督員兼顧逮捕的合法性、合理性和必要性的審查。人民監(jiān)督員在評議此類案件不但要關(guān)注原來逮捕適用的合法合理，更應(yīng)當(dāng)注意繼續(xù)羈押是否必要。對司法效率有一定的減損，也不足以成為不將逮捕案件納入監(jiān)督范圍的理由。