論檢察機關(guān)參與環(huán)境公益訴訟問題

摘要：隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展，公眾對環(huán)境問題的關(guān)注程度也日益增強。修訂后的《民事訴訟法》和《環(huán)境保護(hù)法》對環(huán)境公益訴訟作出了規(guī)定，但檢察機關(guān)如何參與環(huán)境公益訴訟，還需要制度的進(jìn)一步完善。檢察機關(guān)應(yīng)該積極地參與到環(huán)境公益訴訟中來，實現(xiàn)良好的法律效果和社會效果。本文立足于環(huán)境公益訴訟的現(xiàn)狀及司法實踐，就檢察機關(guān)參與訴訟的問題，進(jìn)行剖析和研究，提出相關(guān)建議。

關(guān)鍵詞：檢察機關(guān)；環(huán)境；公益訴訟

因新修訂的《環(huán)境保護(hù)法》今年1月1日開始施行，與環(huán)境問題有關(guān)的公益訴訟，近來成了熱門話題。新環(huán)保法生效當(dāng)天，“福建南平生態(tài)破壞”的公益訴訟即獲法院立案，起訴者為“自然之友”等兩家民間環(huán)保組織。貴州省金沙縣檢察院和江蘇省昆山市檢察院，最近也以公益訴訟的原告身份來到臺前，一家把行政不作為的當(dāng)?shù)丨h(huán)保局告上了法庭，一家要求環(huán)境污染者承擔(dān)民事賠償責(zé)任。北京市成立了跨行政區(qū)域的法院和檢察院，剛成立的北京檢察院第四分院其中有一個職責(zé)就是，可承擔(dān)環(huán)境保護(hù)等案件的公益訴訟主體。一時間，媒體都在熱議檢察機關(guān)的這一變化。目前環(huán)境公益訴訟中存在的一些問題，相信隨著理論和實務(wù)的不斷推進(jìn)可以逐步解決。檢察機關(guān)應(yīng)該積極地參與到環(huán)境公益訴訟中來，實現(xiàn)良好的法律效果和社會效果。

一、環(huán)境公益訴訟的相關(guān)背景

環(huán)境公益訴訟是指在公共利益可能或正在受到環(huán)境侵權(quán)的情形下，個人、社會團(tuán)體組織、有關(guān)機關(guān)，出于保護(hù)公共利益的目的，將不法侵害人訴至法院，要求其停止侵害、消除影響、賠償損失的訴訟。

環(huán)境侵權(quán)行為由于其侵害對象的不特定性，本身就與一般的民事侵權(quán)行為差別很大，通過個人訴訟來解決環(huán)境侵權(quán)問題存在著諸多局限。個人利益與環(huán)境公益息息相關(guān)，個人作為環(huán)境公益訴訟的原告有其合理性的部分。但個人作為獨立的個體，其力量分散，而且在提起訴訟時難免受到個人利益的影響，難以實現(xiàn)公益的目的。環(huán)境侵權(quán)往往涉及一系列技術(shù)問題，在調(diào)查取證方面的復(fù)雜性可能需要耗費大量的時間與精力，同時訴訟中也可能產(chǎn)生各種高昂的費用，往往使得個體受害者望而卻步。

社會團(tuán)體組織可以整合眾多個人資源，在經(jīng)濟實力和人員數(shù)量等方面都要優(yōu)于個人。一些環(huán)保組織的成員擁有良好的專業(yè)知識，對環(huán)境問題有強烈的憂患意識和責(zé)任心，也有一定的法律知識，一些公益律師也有意愿參與社會團(tuán)體組織活動中，可以說社會團(tuán)體組織在應(yīng)對訴訟的能力上也明顯強于個人。但是現(xiàn)階段我國社會團(tuán)體組織還沒有形成一定的規(guī)模，發(fā)展也還不夠健全，社會團(tuán)體組織同樣也會受到資金來源問題的困擾。對社會團(tuán)體組織的行為，還缺乏相應(yīng)的規(guī)范性法律文件來調(diào)整，因此社會團(tuán)體組織現(xiàn)階段還不能成為環(huán)境公益訴訟的主要力量。

環(huán)境公益訴訟面臨的各種難題依然存在，搜集侵害環(huán)境的相關(guān)證據(jù)過程漫長、難度很大，相關(guān)損害賠償往往涉及環(huán)境損害鑒定評估，鑒定的成本是個人難以承擔(dān)的，鑒定的標(biāo)準(zhǔn)也不統(tǒng)一，配套的訴訟制度還需要進(jìn)一步完善。

二、國內(nèi)外相關(guān)研究綜述

檢察機關(guān)作為公益訴訟的主體之一，屬國際慣例。無論在英美法系國家，還是在大陸法系國家和地區(qū)，檢察機關(guān)都有提起公益訴訟的權(quán)力。

1.國外綜述

環(huán)境公益訴訟在國外，尤其是經(jīng)過工業(yè)革命的發(fā)達(dá)國家來說，其制度更為健全與完善。就美國來說，雖然沒有一部專門性的環(huán)境公益訴訟法律法規(guī)，但是由于美國實行的是聯(lián)邦制下的分管制度，所以各個聯(lián)邦環(huán)境法律中的公民訴訟條文所組成的環(huán)境公益訴訟內(nèi)容十分之完善，其規(guī)定任何人都有權(quán)代表自己對包含政府及其政府機構(gòu)在內(nèi)的任何人提起一項民事訴訟，此項權(quán)利可以看做是將環(huán)境公益訴訟的權(quán)力賦予給了公民個人。在英國，它主要通過判例的形式建立起檢舉人訴訟制度的環(huán)境公益訴訟。如在英國，檢察官可為公益事項提起或參與公益訴訟，對涉及公共利益或公民權(quán)利的行為，檢察長也有權(quán)請求法院制止。而在法國，檢察院更是被視為社會利益的代表，它也最早在法律中規(guī)定，檢察院有代表公益訴訟的職權(quán)，只要涉及公共利益的案件，檢察院都有權(quán)提起訴訟。

2.國內(nèi)綜述

對比國外的環(huán)境公益訴訟制度的研究，雖然我國引入該制度的時間較晚且發(fā)展速度及認(rèn)知程度也較慢，尚未建立起該制度，但是有關(guān)環(huán)境侵權(quán)訴訟的規(guī)定散見于《民事訴訟法》、《行政訴訟法》、《環(huán)境保護(hù)法》等法律法規(guī)中，同時近幾年國內(nèi)專家與學(xué)者都紛紛試圖開始引導(dǎo)環(huán)境公益訴訟走向制度化，對于該制度的構(gòu)建紛紛提出不同的看法，有學(xué)者以被訴對象不同，提出環(huán)境公益訴訟應(yīng)分為民事環(huán)境公益訴訟和行政環(huán)境公益訴訟。

三、促進(jìn)檢察機關(guān)提起環(huán)境公益訴訟的對策

1.檢察機關(guān)直接提起公益訴訟

《民事訴訟法》第15條規(guī)定，“機關(guān)、社會、團(tuán)體、企事業(yè)單位對損害國家、集體或者個人民事權(quán)益的行為，可以支持受損害的單位或個人向人民法院起訴。”因此，當(dāng)國家公共利益受到侵害，窮盡救濟措施仍不得效果時，檢察機關(guān)可以直接提起環(huán)境公益訴訟。當(dāng)然從前面的表述中可以看出，所謂的直接提起環(huán)境公益訴訟其實可以具體分為兩種形式：主動提起和被動提起。這里主要的區(qū)分標(biāo)準(zhǔn)就在于最后和最佳救濟原則的準(zhǔn)確把握。同時，應(yīng)當(dāng)強調(diào)的是如果是被動提起時，檢察機關(guān)必須嚴(yán)格依照法律規(guī)定和法定程序?qū)ζ鹪V請求進(jìn)行審查，既不能浪費資源，也不能獨斷專行、置之不理。立法上明確檢察機關(guān)可以作為環(huán)境公益訴訟主體，檢察機關(guān)將提起環(huán)境公益訴訟作為其職權(quán)內(nèi)容之一，檢察機關(guān)有責(zé)任、有義務(wù)對危害公共利益，尤其是危害環(huán)境公共利益的案件提起訴訟，這既是它的本職工作，也符合憲法法律的規(guī)定。

2.建立檢察機關(guān)提起環(huán)境公益訴訟費用特別化制度

明確檢察機關(guān)提起環(huán)境公益訴訟的受案范圍，鑒于基層檢察院的辦案壓力，所有的環(huán)境公益訴訟由其提起，必然會給檢察機關(guān)帶來沉重壓力。筆者研究認(rèn)為只有嚴(yán)重涉及國家和社會公共利益受損并與檢察機關(guān)自身的工作職能相關(guān)的案件，法律才賦予檢察機關(guān)提起公益訴訟。應(yīng)當(dāng)借鑒美國的經(jīng)驗，采取不收取費用或者以按件收取的標(biāo)準(zhǔn)象征性收費。在具體實踐中，對檢察機關(guān)為提起和進(jìn)行環(huán)境民事公益訴訟所支付的檢測、鑒定、評估等實際費用，在被告方敗訴的情況下，應(yīng)適用我國現(xiàn)行的訴訟費用由敗訴方負(fù)擔(dān)的原則。應(yīng)該采取區(qū)別于一般民事案件訴訟費用收取的辦法。

3.建立并完善檢察機關(guān)參與公益訴訟案件的篩查機制

由于檢察機關(guān)的傳統(tǒng)使得其偏重于刑事領(lǐng)域方面，其內(nèi)部司法資源往往向反貪、反瀆部門、公訴部門、偵查監(jiān)督部門等傾斜較多。在司法資源有限的情況下，在環(huán)境公益訴訟領(lǐng)域要求檢察機關(guān)投入較多的精力，在現(xiàn)階段可能是不現(xiàn)實的。因此在程序上，應(yīng)該建立環(huán)境公益訴訟案件的參訴篩查機制，避免司法資源的浪費。在案件的篩查上，主要應(yīng)該考慮涉案標(biāo)的大小、造成的社會影響的大小、國家或公共利益的受損程度、參與環(huán)境公益訴訟的可行性和風(fēng)險性等。對于檢察機關(guān)獨立作為原告的環(huán)境公益訴訟案件，還應(yīng)當(dāng)考察是否存在其他訴訟主體可以行使權(quán)利。可以考慮由檢察委員會辦公室負(fù)責(zé)對案件篩查工作，檢委辦的優(yōu)勢就在于其工作人員日常承擔(dān)著檢委會上會案件、議題的審查工作，對案件的篩查積累了豐富的經(jīng)驗。