檢察機關提起公益訴訟制度初探

民事訴訟法第五十五條規定：“對污染環境、侵害眾多消費者合法權益等損害社會公共利益的行為，法律規定的機關和有關組織可以向人民法院提起訴訟。”這是修改后的民事訴訟法為保護社會公共利益特別規定的一項新制度，即民事公益訴訟制度。但是隨著我國經濟體制改革的逐步深化，新情況新問題不斷出現，尤其是近年來國有資產嚴重流失、環境污染、政府行政行為對國家和社會公共利益造成較大侵害的事件時有發生。這類案件往往無合適的訴訟主體，或有主體無力起訴、起訴不力，致使案件得不到及時有效的司法干預。檢察機關提起公益訴訟愈加迫切。鑒于此，筆者在本文中就檢察機關代表國家提起公益訴訟這一新型的監督方式作一些膚淺的探討。

一、檢察機關提起公益訴訟的意義

隨著我國經濟社會的發展，現實中環境污染、生態環境破壞、食品藥品安全、國有資產流失、部分行政機關和行政執法機關存在不作為、亂作為，加之法律在此方面規定缺失，導致司法救濟不力，使得國家利益和社會公共利益得不到有效及時保護。上述問題的形成原因，表現形態明顯區別于普通的違法犯罪行為，導致傳統的法律解決途徑在一定程度上乏力。從民事訴訟角度來看，由于法律規定必須與損害結果有直接利害關系才可以提起訴訟，限制了一些公益團體和公益人士起訴的主體資格。

面對這些問題，檢察機關從維護和保護國家利益、社會公共利益出發，依法履行法律監督職責，提起公益訴訟就十分必要。檢察機關內部機構設有民事行政檢察部門，專門從事民事行政檢察工作，有較為扎實的法律知識和相當的訴訟技巧，在履行監督職責的司法實踐中。近年來，全國各地檢察機關探索通過刑事附帶民事訴訟、支持起訴、督促起訴、督促政府履行職責、檢察建議等方式開展提起公益訴訟工作，辦理了一批公益訴訟案件，取得了較好的社會效果、法律效果和經濟效果，說明了檢察機關提起公益訴訟在我國法律實踐中具有現實合理l生。

二、檢察機關提起公益訴訟的特點

1.檢察機關提起公益訴訟具有憲法上的依據

憲法規定，檢察機關是國家的法律監督機關。任何主體對于公益的損害，都是違法行為的表現；對此違法行為，檢察機關擁有監督權，提起訴訟即為該監督權的行使形式之一。

2.檢察機關提起公益訴訟，享有證據調查權

其他主體在提起公益訴訟的問題上，通常會遇到調查事實的取證難的問題。但這一點對于檢察機關來說并非障礙。因為檢察機關對于違法情節是否存在，享有為憲法所保障的證據調查權。因為倘若無此職權，則其法律監督職能便無法實現。在此意義上說，檢察機關提起民事公益訴訟，更容易克服訴訟中的技術性障礙，更容易獲得勝訴的結果，從而更有利于社會公益的司法保護。

3.檢察機關擁有訴訟主體地位上的特殊身份

在訴訟過程中，由于檢察機關是國家的法律監督機關，它在訴訟中，不可能是簡單的原告身份，同時它還具有法律監督者的特殊身份。這兩種身份的競合，特別適合公益訴訟的領域。一方面，雙方當事人地位的平衡關系更容易確保，另一方面，在公益訴訟中，也需要司法機關發揮積極的能動作用。法院審判需要發揮能動性，同時檢察院的監督也內在地含有能動因素，共同的訴訟目標和司法使命將檢、法兩種能動性高度融合在一起了，由此也更加直觀地呈現出我國二元司法機制的特征。

三、檢察機關開展公益訴訟過程中需要解決的幾個問題

1.立法應明確規定檢察機關提起公益訴訟的主體資格

新民事訴訟法將提起公益訴訟的主體規定為有關機關和社會團體。這里的“有關機關和社會團體”是指哪些機關和團體，尤其是社會團體應當具備什么樣的條件才能提起公益訴訟，沒有給出明確的界定。這種抽象性的規定將不可避免地給法律適用的具體操作帶來難題，容易造成在公益訴訟主體問題上法院與當事人之間出現認識和理解上的分歧，不利于社會公共利益的保護正確引導公民積極參與公益訴訟，不能夠促進公益訴訟制度健康發展。

2.相關的程序制度需要完善

從目前過于粗放、原則的相關條款看，公益訴訟的制度設計還僅僅停留在起訴階段，并未觸及訴訟程序、訴訟規則等更深層次的問題。比如，公益訴訟不被受理如何實現權利救濟，濫訴行為如何控制，案外人如何加入訴訟，訴訟費用如何承擔，勝訴后的賠償金如何公平分配等等，都是亟須填補的制度空白。尤為重要的是，公益訴訟作為一種新型的民訴機制，并不能簡單套用民事訴訟的一般規范，而是需要重新設計適應其特點的特別規則。以舉證責任為例，雖說“誰主張、誰舉證”是民事訴訟的通行原則，但公益訴訟的目的是維護公益而非私益，要求其承擔過多的舉證責任顯然是不符情理的苛求。就此而言，公益訴訟理應不拘泥于“誰主張、誰舉證”的陳規，而是應當向減輕原告舉證負擔作出合理傾斜，更多地要求被告舉證，或由法院通過指定專家委員會調查等方式主動取證。

3.檢察機關提起公益訴訟，需要動員盡可能多的國家和社會力量

目前，“公益訴訟的組織化程度很低、動員資源的能力低下。”一般來說，一項新的制度在實踐摸索階段，總會出現各種各樣的問題。的確，檢察機關提起公益訴訟，還面臨諸多問題，比如級別管轄、訴訟時效、反訴、訴訟費用等等。要解決這些問題，需要理論界和司法實務界的法律人士的親密合作。檢察機關內部有許多理論修養高、業務素質好的檢察人員，但是對于公益訴訟這一新的訴訟制度，也難免遇到這樣那樣的難題。所以，有必要組織這些人員進行系統培訓和相互交流。公益訴訟制度關系到國家和社會公共利益，是可以得到廣大公民理解和支持的，但還是需要進行大力的宣傳并廣泛地爭求意見。

4.檢察院提起的附帶民事訴訟勝訴后利益的歸屬問題

法律并未明確由檢察院提起的附帶民事訴訟勝訴后利益的歸屬問題。在實踐中的操作方式也很不統一。一般來說，檢察院在受侵害的國有、集體單位怠于提起附帶民事訴訟的情況下提起的公益訴訟，都是以國家的名義提出，但是勝訴后所獲得的賠償款的處置卻有爭議。有的主張應當返還受侵害對象，理由是基于民事公益訴訟的理論，公益訴訟的提起乃是為了公共利益，并不是為了提起者的利益，依據誰受損害誰獲賠償的原理，理應由受侵害單位獲得勝訴后的賠償利益。但這種看法顯然忽略了公益訴訟的特殊性，檢察院也是代表了國家，從某種角度也可以算是公共利益的代表者。所以也有主張應該由檢察院或法院上交國庫從而收歸國有的。雖然看似都是國家獲得賠償利益，但其中的差別顯然不言而喻。