國家資格要件中的政府有效性分析

摘要：本文第一部分分析政府有效性標準的定義。第二部分通過對某些情形下不具備充足的政府有效性卻被認為是國家的情況分析政府有效性的必要性；第三部分通過對一些民族自決國家的分析引出對與有效性這一事實標準相對的法律性標準的分析；第四部分通過對一些有效性不足但被外部承認補足的情形的討論，分析有效性與承認的關系。第五部分提出對于內(nèi)部有效控制而言對于政府外部有效性命題，分析政府在外部是否足以代表新的或已存的國家資格的必要性。

關鍵詞：國家資格；政府有效性；政府法律性；承認；蒙得維的亞公約；事實標準

國家（States）作為最重要的國際法主體，它的建立和存在一直被普遍認為是一個事實問題（a matter of fact）而非一個法律問題，而該觀點也被廣泛的法律意見所支持。雖然承認等法律行為對國家資格的影響是不可忽視的，但結合國際實例，當國際法對于國家資格的事實要件得到滿足，不一定會導致國家資格的取得，但事實要件的不滿足或者根據(jù)國際法缺乏未來滿足的事實要件的期望的法律擬制，國家資格則一定無法取得。所有有關國家建立標準的國際法都必須以國家建立這一客觀的事實為基礎。于是國家成立的“有效性標準”（The criterion ofeffectiveness）比起合法性標準在此處是更應該被討論。國際法的功能在于事實出現(xiàn)以后，給予國家某些特定屬性，包括法律地位，來對其國家身份予以認可。事實先行于法律。因此，國家的建立永遠是一個法律事實而不是一個法律行為。1933年在美洲國家會議簽訂的《蒙得維的亞國家權利和義務公約》（theMontevideo Convention on the Rights and Duties of States）第1條規(guī)定了作為國際人格者的國家應該具有下列要件：“（1）永久的居民；（2）確定的領土；（3）政府；和（4）與他國交往的能力。”作為地區(qū)性公約，該公約提出的標準得到了最廣泛的接受，以至于成為國際習慣法。前南斯拉夫國際刑事法庭（InternationalCriminal Tribunal for the former Yugoslavia，ICTY）認定該標準是“業(yè)已存在的決定國家資格的核心原則”是國際司法機構對該標準的認定。然而，構成這些標準的事實性因素，沒有一個是絕對不容質(zhì)疑的。政府是國家資格要件中的重要的一部分，其事實有效性是討論是否有合格政府存在的重要方面。本文旨在以政府作為國際資格標準的要件的事實方面，結合國際社會已經(jīng)出現(xiàn)的案例和學術研究成果，分析政府的有效性問題。

一、國際法上的政府有效性

政府或者說某種形式的中央控制，是國家之所以為國家并得到國際社會承認的最基本的條件之一。國家必須要有一定的政府組織作為行使統(tǒng)治的機關。無政府的社會不成國家。“政府”包含兩個方面，即有實際運行的權威和擁有運行這種權威的權利或頭銜。有效性標準的前提是國家的建立是法律事實，在這個意義上說，對政府有效性的評價最基本的是考慮政府是否事實上滿足了一個合格政府的國家機器標準，同時在特定地區(qū)展現(xiàn)出了政府的影響。法律上說，針對政府的產(chǎn)生的方式并沒有統(tǒng)一的規(guī)則，國際法中并沒有對國家這一法律主體的生成做出特殊規(guī)定，基于國家資格不變情況下的政府的更迭方式更是多種多樣。而政府的主要功能即為對內(nèi)對其領土進行有效控制管理，在對外關系中保持獨立的與外國交往。被賦予最高權威的有關機構原則上必須明顯區(qū)別，并且獨立于任何其他國家，換言之，被賦予一種原始的（而非派生的）法律秩序。雖然在某些時候，政府的對內(nèi)對外的權限會被某一國外實體所干預（這在下文中會進一步討論），即多大程度上可以主張獨立于外國的控制。有效政府的概念往往與蒙得維的亞標準中的第四項與他國交往的能力結合在一起。因為，一個有效政府有能力與其他國家保持國際關系。19世紀“文明標準”為指導的歐洲國家“俱樂部式的”的國際社會給政府效力的確定造成了深刻的影響，而現(xiàn)代的趨勢中是主權才是應該被討論的相關因素，顯然，主權作為最高的權利，其基本的特性是對內(nèi)最高性和對外獨立性。而冷戰(zhàn)之后受自由主義思潮影響產(chǎn)生的“正當性標準”如果作為法律標準，似乎也不能用于決定國家的國際法主體身份。更為合適的理解是將之作為合法政府的標準。在一些案例中，邏輯上，外部的承認行為是依據(jù)政府有效性的存在而出現(xiàn)的，卻會反過來影響對有效性的評價標準。在非殖民運動中，有效性標準也被民族自決權的發(fā)展淡化。

這些都是關于政府有效性的評價在一些理論與實踐問題上的討論，但從概念說，國際法上，如何甄別“失敗國家”仍有爭論，而且是令人誤解的。但不滿足國家建立的傳統(tǒng)要件顯然是應被納入其范疇之中。那么可以假設一個滿足國際法對一個國家主體所有要求的主體稱為“成功國家”。如果把一個“成功國家”中的政府定義為“成功政府”的話，政府有效性，就是一個政府上在事實層面符合“成功政府”定義的程度。指的就是是否事實上控制著某特定領土或其絕大部分，并被其上人類共同體所認同，擁有滿足統(tǒng)治所需的國家機器的基本要求并行使獨立主權足以產(chǎn)生新的國家資格或代表已存的國家資格的穩(wěn)定存在的政治結構或社會象征。

二、有效政府的必要性

國際法上的國家是享受權利、承擔義務者，即所謂的國際人格者。從這意義上來說，有效政府是國家享受權利、承擔義務的基本保證。國際法上的國家從事國際法調(diào)整的行為是要以政府作為載體的。政府代表國家參加國際關系，而國際關系是國際法存在的基礎，所以說政府的存在是先決條件。在缺乏其他因素例如前任主權的同意的情況下，缺乏持續(xù)存在的政府會使得該塊領土不成為國家。國際法傾向于將政府和國家的概念區(qū)分開來，但理論上，約束國家的只有政府的行為。而對于國際社會本身來說，無政府的國家也是不符合共同利益的。1945年同盟軍對德國占領后，如果缺乏有效的政府代表德國國家身份，那么會產(chǎn)生一系列的問題。比如誰應為納粹政府造成的破壞負責，德國國民又該處于何種地位。

有效政府作為國家資格的事實要件之一，缺少了會損益國家的國際法主體地位。1920年的“阿蘭群島”案（the AalandIslands case）中負責調(diào)查該地區(qū)的國際法委員會指出：“直到穩(wěn)定的政治組織建立”和“直到公共權威已經(jīng)足夠強大到無需外國部隊的干涉就可以在領土全境行使權力”時，芬蘭共和國才可以成為一個“主權國家”。這種分離的情形體現(xiàn)了在自決原則不適用的情況下，對政府的要求比較嚴格。

然而也有一些國家的情況似乎嚴重挑戰(zhàn)了其上的標準。如果拒絕關注政府和國家之間的區(qū)別，將主要的關注放到“政治、社會和行政結構的真實變動”，那的這些例子就更令人費解。或許更適合的解釋是對于國際社會來說，帶著一個半死的人并認為它健全，比確認其死亡要更簡單。因為戰(zhàn)亂的原因失去有效政府如果導致國家資格的喪失，將導致嚴重的國家繼承的問題，在這方面，解體或合并而導致的國家主體建立或消亡的情況中，國家繼承的問題要簡單的多。

三、政府有效性和政府法律性的關系

隨著民族自決原則成為國際的基本原則之后，新的國際實踐在不斷挑戰(zhàn)著傳統(tǒng)的對有效政府在國家資格要件中的作用。

1960年前比利時屬剛果在大規(guī)模的獨立斗爭蔓延到首都后宣布獨立，但隨后官方部隊發(fā)生兵變，比利時和其他國家的部隊以人道主義為名義干預。新政府破產(chǎn)、被分裂而且甚至都無法控制首都。由于非殖民運動產(chǎn)生的大量的被學界稱為“法律上的國家”（Juridical States）的實體和由此產(chǎn)生的所謂的積極主權和消極主權（positive and negative sovereignty）的理論的本質(zhì)，其實就是政府事實有效性和法律性的關系問題。而所謂的政府法律性包括政府是否符合民族自決權標準以及是否違反國際強行法。

違背國際強行法所帶來的合法性質(zhì)疑與政府有效性本身需要區(qū)分開來，但自決權標準帶來的合法性問題往往會影響政府有效性的認定。從兩個標準之間的關系來說，法律性標準常常會影響有效性標準發(fā)揮作用，但有效性的評價結果并不會影響法律性標準的評價。在南羅德里亞的案例中，英國被認為仍然是該領土上的行政權威，該地區(qū)在《聯(lián)合國憲章》第11章的角度看仍然是非自治的。所以總的來說，法律性和事實有效性一起構成了一個合格政府要件，但某些情況下法律性會補足或者減損事實有效性標準發(fā)揮作用。

四、政府有效性與承認

國際法上的對國家的承認會導致一些法律后果，但顯然承認不能夠作為國際主體成立的必須要件。承認“構成說”的理論不僅有悖于國家主權平等的原則，會導致新國家作為完全的國際法主體的建立完全由于現(xiàn)存國家的意志和同意，而且會導致未被承認的國家是否就無需遵守國際法義務，或者被一些國家承認又被另外一些國家拒絕承認的時候是否是個不完整的國際法主體的這類理論困惑。但是針對一個國家沒有任何國家承認或者與其交往是否還構成國家的假設，應該看到，沒有與任何國家交往自然不可能加入國際法體系而成為國際法意義上的國家。拋開承認所具有的高度政治性不談，政府是否有效是承認的重要參考標準，這一點可以從英國和美國對承認的態(tài)度中看出。然而仍有充分的案例對此標準進行挑戰(zhàn)。波斯尼亞和黑塞爾維亞在《代頓協(xié)議》簽訂之后，參與訂約的國家和國際組織組成“實現(xiàn)和平理事會”，并向其派駐權利相當大的“高級代表”在波黑行使職權，北約為首的多國部隊也駐扎在波黑負責維和。在科索沃的例子中，聯(lián)合國安理會通過1244號決議派駐科索沃國際安全部隊并組建聯(lián)合國科索沃臨時行政當局特派團作為最高民事存在，進行過渡行政管理。最近發(fā)生的南蘇丹獨立的例子中，獨立時的南蘇丹政府難以滿足有效性標準，基礎設施公共服務極為薄弱，而且政府腐敗現(xiàn)象嚴重，且在該例子中也存在聯(lián)合國派駐部隊和特派團幫助政府治理以及維和的情況。上述三個例子中，無一例外的都獲得國際社會廣泛的承認，除了科索沃以外，其他兩個國家都已加入聯(lián)合國會員國，科索沃目前截止2014年8月，獲得了108個聯(lián)合國會員國承認，并與71個國家建交。所以上述例子并不能顛覆承認的國際法效力的“宣告說”理論，也無法說明政府有效性標準的不是必要的。

五、政府有效性的外部要件

長久以來對政府有效性的討論主要集中在對內(nèi)的有效控制方面，而外部要件則很少討論。政府有效性是國家資格要件中重要的一個部分，所以需要討論的是所謂有效政府對國家資格的影響，也就是說，對政府的有效性評價是否能與對國家資格的評價產(chǎn)生影響，而不簡單的評價世界上某個現(xiàn)存政府的有效性。政府之所以在對國家資格的評價中被認為有效，很重要的方面就是該政府在事實上能否足以產(chǎn)生一個國家資格或者代表現(xiàn)存的國家資格。這種外在的要件應當是必須的，而且是值得提出的。眾所周知的1949年中國內(nèi)戰(zhàn)結束后，中國共產(chǎn)黨建立了有效的統(tǒng)治的政府，并向外代表中國這一已存的國家資格。但1949年新中國建立之前，共產(chǎn)黨與國民黨各自建立對立政府，而此時代表中國的仍為國民黨政府，共產(chǎn)黨政府雖然在解放區(qū)施行了有效的統(tǒng)治，但依然不能被認為是代表中國的有效政府。國家能獨立的行使主權是國家資格的重要方面。鑒于像附庸國、被保護國這類被稱為半主權的國家，已幾乎在世界上不復存在，能否對外獨立行使主權更是有效政府的評價中所必須考慮到的。能否對外獨立行使主權，也被認為是蒙得維的亞標準第四個方面即與他國交往的能力的本質(zhì)的體現(xiàn)。代表國家的獨立的行為是由政府做出的，政府獨立的代表國家是其存在的一個方面，同時也是評價它的重要標準。而這種標準在外部看來就是政府有效的代表了某個國家資格，這種國家資格可以是新生的，比如在南蘇丹的建立；也可以是已經(jīng)存在的，比如上述中國政府更迭的例子。無法代表國家的身份參與國際關系的行為，只能被認為是過渡性或臨時性的，例如叛亂團體政府即使已經(jīng)具備了事實上的權威，也不能被認為具有完全的國際法的權利和義務，因為其存在是具有暫時性的，“叛亂者由于被政府鎮(zhèn)壓而消亡，或由于獲得了權利而組建了政府，或由于脫離了所屬國而成為另一個國家或新的國際法主體”。所以所謂的外部要件就是政府對外能否足以產(chǎn)生一個新的國家資格或者代表現(xiàn)存的國家資格。

綜上，是對國家資格要件中政府有效性的分析，有效性作為公認的構成國家資格的基本要素和國家承認的事實基礎。被不斷變化的國際實踐沖擊著。但是應該看到，這些實踐給對傳統(tǒng)概念帶來的挑戰(zhàn)，并沒有打破傳統(tǒng)的原則，而是一直在該原則框架內(nèi)運作，更應被看做是對該原則的新發(fā)展，而具體到政府這一個方面也是如此。

六、結論

國家作為最重要的國際法主體，其建立傳統(tǒng)應滿足《蒙得維的亞國家權利與義務公約》上說所說的四要素，即固定的領土、永久的居民、政府和與是否具有與他國交往的能力。特定事實的確立，也就是有效性原則，成為判斷一個實體是否為國家的主要標準。針對其中政府這一要件來說，有效政府可定義為是否事實上控制著某特定領土或其絕大部分，并被其上人類共同體所認同，擁有滿足統(tǒng)治所需的國家機器的基本要求并行使獨立主權足以產(chǎn)生新的國家資格或代表已存的國家資格的穩(wěn)定存在的政治結構或社會象征。

政府是一個國家承擔國際法上權利和義務的載體，有效政府的存在是不可或缺的，無政府的地區(qū)的存在也是不符合國際社會共同利益的。對于存在著缺乏有效政府但卻保有國家身份的現(xiàn)象說明了國家資格的缺失會產(chǎn)生繁瑣的國家繼承問題，而內(nèi)戰(zhàn)狀態(tài)的國家仍然擁有補足有效政府要件的預期的法律擬制，更加體現(xiàn)了政府有效性要件的必要性。