財政預算管理與地方政府債務問題芻議

【摘要】2014年已醞釀20年的《預算法》修改后已經出臺，《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》和《關于深化預算管理制度改革的決定》同時發布，新的預算法將迫使地方債逐步透明，而各級政府的各種融資平臺的改革也將逐步啟動，這種種舉措將對地方政府財政造成很大影響。文章主要從財政預算管理的角度，分析對地方政府債務的起因、新預算法以及相關部門規章將對地方債務產生的影響和作用，并對財政預算管理在實施中可能會遇到的問題提出幾點建議。

【關鍵詞】財政預算管理；地方政府債務；法制建設

一、引言

我國目前處于全面建設小康社會目標的關鍵時期，“十二五”規劃時期是推動經濟發展方式轉變和經濟結構調整的關鍵時期。2014年8月31日，已醞釀20年的《預算法》首次修改通過，將于2015年1月1日施行。2014年10月2日，《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》出臺，對地方債務的舉債融資規模實行控制和規范舉債機制，為預算法實施奠定了具體的執行基礎。10月8日，國務院發布《關于深化預算管理制度改革的決定》，提出積極推進預決算公開等等。這種種舉措正式拉開了新一輪財稅體制改革的序幕。尤其在地方政務債務管理方面，《新預算法》《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》和《關于深化預算管理制度改革的決定》這一系列法律法規、意見的出臺具有重大的意義。規范地方債的法律框架已基本搭建起來，地方債務管理的改革也已經全面啟動，地方政府已被明確要求公布資產負債表。這種種舉措將對地方政府財政造成一定沖擊。因此本文將主要從財政預算管理的角度，分析地方政府債務的起因，新的預算法以及相關法規將對地方債務產生什么影響，最后對新的預算法在實施中可能會遇到的問題提出些許建議。

二、新形勢下地方政府債務成因分析

我國地方債務問題由來已久，受2009年美國次貸危機引發的國際金融危機影響，為應對國外經濟不景氣的局勢，地方各級政府紛紛建立融資平臺公司，舉借大量貸款刺激地方經濟增長，使地方政府債務規模迅速擴大。究其原因，主要有以下幾點：

1.大多數地方政府的“土地財政”已經成為常識，分稅制改革以來，地方大規模征占土地，以土地財政的模式維持著地方政府的運轉，并以此帶動地方的經濟增長。經濟增長的目標反過來又促進了土地資源的資本化，進而加劇了地方政府債務的逐筆擴大。

2.政府間的支出責任界定不夠清晰。由于缺少相關的法律、法規、文件、規章等，政府負責和社會承擔的支出范圍不明確，中央與地方政府之間的支出界限和責任劃分不清晰。如基礎設施建設、城市改造等投資金額比較大的項目可以吸納社會投資進行建設的，往往是由政府直接投資，而像是公共衛生、醫療服務等應由政府承擔的社會基本服務的卻向市場開放，由市場來決定。由于體制的問題，使地方債務不斷增加。

3.地方政府財源欠缺。分稅制改革后，中央政府將財力高度集中，地方政府的大部分收入都要回歸中央，中西部等欠發達地區主要是靠中央轉移支付維持運轉使。而多項轉移支付項目要求地方配套30%～40%的資金，在地方自有財力嚴重不足的情況下，加劇了地方財政的收支矛盾。不少地方政府為履行職責，保障支出需要，千方百計籌集非稅收入，同時也增加了地方債務。

三、可能存在的問題及建議

當然，落實新的預算法等相關法規，建立新的地方政府融資體制將面臨許多困難，需要做大量細致的工作。比如，第一，地方政府用PPP機制將基礎設施等項目推向市場，有一定超前性。一方面，我國各地探索PPP機制的時間不長，制度環境不夠成熟，政府部門作為業主，在設計機制方面也沒有經驗，目前，地方政府更多的是將PPP視為償還前期債務的一種方式，存在較大風險；另一方面，是不是所有能推向市場的業務都必須徹底推向市場？在理論上也存在一些爭議。第二，財政部門與融資平臺公司的關系面臨重塑，如何逐步消化地方政府的現存債務量。長期以來，作為地方政府小金庫的融資平臺其資產和負債等沒有被納入財政預決算。然而，在本輪債務管理新政中，融資平臺將面臨重新分類，財政部門負責管理公益性的融資平臺，而盈利性的融資平臺將直接進入市場、不再與財政掛鉤。從管理能力而言，財政部門面臨較大的挑戰。當融資平臺龐大的債務回歸財政系統后，如何來優化債務結構和消化現有債務呢？許許多多問題都亟待解決。

首先，建立收益和風險分擔公平對等的機制。社會資本與政府之間的收益和風險需公平承擔。目前，對于項目的論證、可行性研究等前期工作主要是政府負責，其中，對于財務指標的可行性研究和未來現金流的預測、以及利益的分配等難以準確衡量和確定，因此為避免PPP模式像BT模式一樣淪為地方政府吸金的工具、如何使社會資本在不虧損且有一定盈利的基礎上參與到項目中，實現政府和社會資本的雙贏是亟待解決的一個關鍵問題。

其次，建立、健全與支出責任相匹配的財力保障機制。財力保障是落實政府責任的基礎條件，也是深化財政體制改革的核心。按照中央與地方支出責任的劃分和不同地區的支出標準，要實事求是地測算各省、自治區、直轄市、市、縣級政府的基本財力需求，并給予保障。

最后，必須強調，政府財政預算管理應嚴格遵守和執行國家相關法規，做到有法可依、有法必依、執法必嚴和違法必究，切實履行法律責任，做好法律宣傳教育工作，企業和民眾也應履行法律義務，維護自身合法權利，對政府財政預決算實行有效監督。

參考文獻

[1]全國政府性債務審計結果[R].北京：人民出版社，2013：4-5、11-12.

[2]國務院關于加強地方政府性債務管理的意見[R].北京：人民出版社，2014.

[3]關于深化預算管理制度改革的決定[R].北京：人民出版社，2014.