財政部國庫司副主任楊瑞金：公共債務管理與債券市場的發展

債券市場投資策略論壇專題

公共債務管理問題事關一國經濟社會發展和財政穩定。世界各國都高度重視。2001年，IMF、世界銀行制定發布《公共債務管理指南》（以下簡稱《指南》），作為指導各國開展公共債務管理的基本規范。2013年，IMF、世界銀行啟動了《指南》的修訂工作，財政部國庫司代表中國參與修訂，提出了多項修訂建議并被采納。2014年，新版《指南》修訂完成并重新公布。新版《指南》指出，公共債務管理的主要目標是，在中長期時間內，以盡可能低的成本及可承受的風險水平滿足政府融資需求和支付義務。債務管理應當立足于良好的宏觀經濟政策和財政金融政策，以確保公共債務水平和經濟增長的可持續性。

政府債券是公共債務管理的重要工具，主要包括國債、地方債，具有財政與金融雙重功能，對促進經濟平穩較快增長和金融發展具有重要作用。從財政收入角度看，政府債券是各級政府為實現公共財政職能、平衡財政收支、按照有借有還的信用原則籌集財政資金的一種方式，是政府債務管理的重要組成部分。從金融角度看，國債是公認的“金邊債券”，地方債屬于基本沒有信用風險的“銀邊債券”，是金融市場的重要產品。特別是國債，提供金融市場基準利率，是財政政策與貨幣政策的重要結合點。

2014年政府債務管理工作簡要回顧

作為政府債券發行管理部門，多年來，財政部密切跟蹤金融市場情況，以合理成本進行籌資，并深化國債、地方債發行管理市場化改革，確保政府債務的可持續性發展。經過多年建設，目前國債、地方債市場已經得到一定發展，特別是國債市場，已經成為中央財政進行國債籌資、各類投資者進行國債投資、金融機構開展資產負債管理以及中央銀行實施公開市場操作和調控貨幣供給的重要場所。

2014年，面對復雜多變的國內外經濟金融環境，財政部按照深化財稅體制改革有關要求，統籌考慮國債和地方債發行節奏，合理安排國債發行計劃，圓滿完成了國債、地方債發行任務，并積極推進政府債券發行管理改革創新，取得了明顯成效。

（一）圓滿完成國債、地方債發行任務

2014年，財政部發行國債約1.76萬億元，發行規模創歷史新高，為實施積極財政政策提供了有力的資金保障。其中發行儲蓄國債約3200億元，發行記賬式國債約1.44萬億元。

與此同時，財政部代地方政府發行地方債13期，發行面值2908億元；指導自發自還試點地區發行地方債30期，發行面值1092億元，有力促進了地方社會經濟持續健康發展。

（二）進一步深化國債發行市場化改革

一是健全完善招標發行體系。在多年實踐基礎上，不斷健全完善“1年期以下國債采用多重價格招標、關鍵期限國債采用混合式招標、超長期國債采用單一價格招標”的發行體系，通過鼓勵充分競爭揭示國債真實價格，促進市場健康發展。

二是全面實施國債續發行。續發行機制有助于減少“債券碎片”，形成規范有序的國債到期結構，提高國債二級市場的流動性。2014年，財政部不斷完善國債續發行機制，繼續采取年內短周期續發行為主的模式，目前已實現3年期和5年期新發1次、續發1次，7年期和10年期新發1次、續發2次的穩定續發行機制。

三是穩步開展國債預發行。國債預發行有助于加強國債一、二級市場價格的銜接，提高國債定價基準作用和市場效率。2014年，財政部會同人民銀行、證監會積極推進預發行試點工作，將預發行試點券種從7年期國債擴大至全部關鍵期限國債，并配合銀行間債券市場正式啟動了國債預發行試點。

四是積極推進國債期貨交易業務。國債期貨有利于促進完善國債的市場化定價機制，為金融機構提供更多的避險工具和資產配置方式。近年來，財政部積極配合有關部門研究推進國債期貨交易業務。2014年，開始啟動實施國債充抵期貨保證金業務，有力促進了國債期貨交易業務的開展。

五是發布關鍵期限國債收益率曲線。為貫徹落實十八屆三中全會關于“健全反映市場供求關系的國債收益率曲線”精神，2014年11月2日，財政部在門戶網站首次發布了由中央國債登記結算有限責任公司編制并提供的中國關鍵期限國債收益率曲線。這一舉措有利于加大國債收益率曲線的應用宣傳力度，增強其社會影響力，對于發揮國債收益率的金融市場定價基準作用，促進國債市場持續穩定健康發展具有重要意義。

六是按市場化原則組建新一屆（2015—2017年）國債承銷團。適應國債承銷資格行政審批事項取消后的新形勢，按照公開、公平、競爭的原則和存量考核、增量競爭的方式，確定了38家儲蓄國債承銷團成員、50家記賬式國債承銷團成員，組建起了新一屆國債承銷團。

（三）穩步推進地方債發行管理改革

開展地方債自發自還，是落實十八屆三中全會、中央經濟工作會議提出的“建立規范合理的中央和地方政府債務管理和風險預警機制”、“著力防控債務風險”等要求的重要舉措。2014年，經國務院批準，上海、浙江、廣東、深圳、江蘇、山東、北京、江西、寧夏、青島10個省份試點地方債自發自還。財政部在認真開展前期研究、深入實地調研的基礎上，研究制定了地方債自發自還相關制度，并對10個省份發債工作進行了全程指導。

一是初步建立地方債自發自還制度體系。在廣泛征求各方面意見基礎上，研究制定了《2014年地方債自發自還試點辦法》、《2014年地方債自發自還試點信息披露工作的指導意見》、《2014年地方債自發自還試點信用評級工作的指導意見》等一系列制度辦法，規范地方債自發自還試點相關工作。

二是認真指導地方財政部門規范透明開展試點工作。指導地方財政部門加強對債券市場研究，合理制定發債計劃；按照公平、公開、公正原則組建本地區政府債券承銷團；規范開展信用評級和信息披露；采用市場化招標方式確定票面利率及各承銷團成員承銷額。要求地方財政部門邀請當地監察、審計等部門派出部門觀察員和財政部門派出的內部監督員共同監督招標現場。

總體來看，2014年地方債自發自還試點工作進展平穩有序，各方面反應良好。地方債自發自還試點實現了地方政府在地方債融資方面的責權利相匹配，有利于推動建立“借、用、還”相統一的地方政府性債務管理機制，有效降低了地方政府融資成本，“倒逼”了地方政府預算信息公開透明，推動了地方債市場健康發展。

未來政府債券管理重點工作及展望

（一）深化國債發行市場化改革

貫徹落實十八屆三中全會《決定》提出的“發展并規范債券市場”、“健全反映市場供求關系的國債收益率曲線”等要求，以及中央經濟工作會議關于繼續實施積極財政政策的總體部署，2015年，財政部將進一步深化國債管理制度改革，著力健全反映市場供求關系的國債收益率曲線，推動國債市場健康發展。

一是研究開展記賬式國債發行券款對付（DVP）。券款對付具有高效率、低風險的特點，被國際結算組織在世界范圍內推薦使用。目前，我國記賬式國債發行操作為“先交錢、后交券”，存在1個工作日的時間間隔，且招標日與上市日一般間隔5個工作日，這樣會使國債承銷團成員面臨國債價格波動風險。在記賬式國債發行結算中使用DVP，將實現繳款與債權確認的同步完成，有利于大幅提高結算效率，切實保障國債認購人權益。2014年，財政部在前期研究基礎上，形成了實施DVP的初步思路，下一步，將抓緊制定相關改革方案，擇機實施改革。

二是研究推進關鍵期限國債票面利率標準化工作。國債要素標準化是發達市場經濟國家的普遍做法。近年來，財政部積極推進國債要素標準化工作，已完成了國債期限、發行方式、付息頻率的標準化，有力地促進了國債市場的發展。但目前票面利率標準化尚未實現，仍存在票面利率基本變動單位（0.01%）過小、票面利率較零散等問題。票面利率標準化有利于進一步提高國債市場運行效率，夯實國債收益率曲線的市場基礎，增強國債收益率曲線的定價指導作用。2014年，財政部對發達國家有關經驗做法進行了深入研究，結合我國實際，形成了相關工作基本思路，下一步，將研究制定我國國債票面利率標準化方案，適時開始實施。

三是進一步完善國債發行機制。完善國債續發行機制，形成穩定、規范的關鍵期限國債續發行模式，減少債券碎片，提高二級市場流動性和國債收益率曲線深度。完善國債預發行機制，推動銀行間債券市場制定預發行交易細則并正式開展國債預發行交易；指導交易所債券市場完善預發行機制，促進一、二級市場銜接，豐富投資者利率管理工具。

四是推動國債二級市場發展。近年來，財政部會同人民銀行積極開展國債做市支持機制研究，提出了國債做市支持機制的基本原則和初步方案，下一步，將研究推出有關措施，支持完善國債做市制度，增強國債定價的準確性，提高國債市場運行效率。

（二）進一步推進地方債發行機制改革

為貫徹落實新《預算法》和《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》中對地方政府性債務管理的有關要求，2015年，財政部將進一步推進地方債發行機制改革，促進建立以政府債券為主的地方政府舉債融資機制。

一是積極推進地方政府一般債券自發自還試點工作。在總結近年來地方債發行機制改革經驗的基礎上，完善一般債券自發自還相關制度，并進一步擴大一般債券自發自還試點省份范圍。

二是平穩啟動地方政府專項債券發行工作。專項債券是我國債券市場的新品種。目前，財政部正在進行深入研究，下一步，將制定專項債券發行兌付制度，對專項債券發行方式、信息披露、信用評級、債券登記托管和上市、還本付息等方面提出指導性意見，指導地方規范有序開展專項債券發行工作；同時，做好各項技術準備和配套工作，保障發行工作平穩啟動。

三是逐步完善地方債發行定價機制。財政部將繼續加強對地方債發行工作的指導，增強地方政府、地方債承銷商等對債券市場化定價的理解，減少非市場化因素對地方債發行定價的影響，真正發揮市場在地方債定價中的決定性作用。

四是繼續加強地方債信用評級和信息披露工作。引導評級機構完善地方政府信用評級體系，提升信用評級的獨立性和公信力，提高地方債信用評級的市場化水平。按照深入推進預決算公開等有關要求，結合地方債發行需要，逐步豐富地方債發行信息披露內容，提高信息披露質量，真正對地方財政信息公開形成“倒逼”，防范地方政府債務風險，保護投資者權益。

五是統籌國債、地方債發行工作，推動地方債市場發展。統籌國債與地方債，以及地方各省份專項債券之間的發行工作，把握協調債券發行節奏，合理引導投資者預期。不斷豐富地方債品種和期限結構，完善地方債市場基礎設施，提高地方債市場流動性，引導各類市場主體積極參與地方債市場，促進地方債市場不斷健康發展。

責任編輯：夏宇寧 孫惠玲