試評美國漸進決策模型

摘 要：行政決策是現代公共部門行政管理的核心內容。從行政學的發展歷史，發掘理性在決策科學特別是行政決策中所處的地位和發揮的作用，讓林德布洛姆的漸進決策模型處于行政學發展的大背景下，再把理性作為分析和評述的切入點，才能更清楚地理解林德布洛姆的漸進決策模型的合理性和局限性。

關鍵詞：決策；理性；有限理性；理性決策模型；漸進決策模型

一、林德布洛姆的漸進決策模型提出的理論背景

“決策”，作為一種管理活動，幾乎和人類歷史一樣悠久；作為一門科學，卻是20世紀以來的事。決策理論的科學研究，是在工業革命以后，隨著管理科學的發展而興起的。隨著西方資本主義國家工業化、城市化進程的加快，國家管理職能不斷擴張，迫切需要市政管理知識和決策理論。尤其是戰后社會科學領域行為主義運動的興起，再加上自然科學領域如運籌學、信息論、系統論、控制論等新的研究方法的出現和研究領域的拓展，決策理論借鑒各種新的研究方法，滲透到包括管理學、行政學、政治學、經濟學在內的社會科學領域的方方面面，成為戰后各個學科領域中應用范圍最廣的“分析方法”和“科學概念”。

最早把決策作為行政管理的主要功能進行研究的是美國行政學家古利克（LutherGulick）。1937年，他在《組織理論》一文中提出了決策問題，認為決策是行政組織的主要職能，只是沒有引起當時歐美行政學界的足夠重視。1938年，美國行政學家巴納德（Chester L.Barnard）在《經理的職能》一書中也提出了決策問題，并提出了和決策問題密切相關的“動機”“溝通”“目標”及“組織關系”等概念，并進行了充分的論述。1940年，斯坦恩（Edwin O.Stene）在《行為科學的一個研究途徑》一文中，專門討論了決策問題，并對決策進行了深入系統的研究。

真正把決策研究推向高潮的是赫伯特·A·西蒙（Herbert A.Simon）。在C.E.巴納德的研究基礎上，西蒙發展了他的決策概念。1944年，西蒙在美國《公共行政評論》（Public Administration Review）雜志發表的《決策與行政組織》一文中，提出了“行政行為”“行政決策”等概念和行政決策理論的基本框架。1947年，他又根據這篇文章的輪廓寫成了《行政行為——行政組織中的決策過程研究》一書。他在該書中通過對傳統行政學的評價、批評，把行為科學方法介紹到行政管理領域，并積極主張運用行為科學方法來研究行政管理問題，以取代傳統行政學的研究方法。他通過對行政行為的系統研究，揭示了決策在管理過程中的地位和作用，認為決策是行政管理的核心，貫穿于行政管理過程的始終。在西蒙看來，廣義的決策和管理一詞幾近同義，由此，西蒙成了現代管理科學決策理論學派的創始人和行為主義行政學派的代表人物。

由于注意到了決策過程中過分強調理性決策的傾向，1953年，林德布洛姆在其與R·A·達爾（RobertA.Dahl）合著的《政治、經濟和福利》（Politics，Economics and Welfare）一書中提到“漸進主義”（incrementalism）來補充理性計算的不足。1958年，林德布洛姆在美國經濟評論發表的《政策分析》（policy analysis）以及1959年在美國《公共行政評論》雜志發表的《“漸進調適”的科學》（science of muddling through）對傳統的廣博理性決策模型（第一種）的批評，開始較有系統地建立自己的分析模型，即第二種模式：連續有限比較模型。1963年林德布洛姆在《決定的策略》一書中完整周詳地發展出他的斷續漸進主義（disjointed incrementalism）。不稱傳統的模式是廣博理性，改稱周全分析（synoptic analysis）而與他自己的漸進分析（incremental analysis）相對應。傳統的理性決策模型，表面是理性，但其實做不到，并且如果照辦，并不見得是理性。他自己所主張的漸進分析才是現實中真正的理性。1979年林德布洛姆在美國公共行政評論，反駁并補充他二十年前的《“漸進調適”的科學》，堅稱尚未做成，仍需調適漸進，補充黨派相互調適和社會組織情形，澄清漸進政治、漸進分析、黨派相互調適的區別，并歸結分析有賴相互適應所給予的誘因，促使分析更加細膩，并考慮周到，而提升到問題解決的焦點上。

二、對理性決策模型的反叛

1.來自于西蒙的挑戰

西蒙是現代管理科學決策理論學派的創始人和行為主義行政學派（或稱邏輯實證主義行政學派）的代表人物。西蒙行政決策理性的最大特點在于他基于理性概念發展其理論。他在《行政行為——行政組織中的決策過程研究》一書第三版的導言中就明確指出：行政理論所關注的焦點，是人的社會行為的理性方面和非理性方面的界限，行政理論，是關于意向理性和有限理性的一種獨特理論——是關于那些因缺乏尋求最優的才智而轉向滿意的人類行為的理論。西蒙對理性決策模型的反思，是從它的“經濟人”前提假設開始的。西蒙駁斥了古典經濟學理論認為經濟人具有客觀理性（object rationality）或絕對理性并且能夠使利益最大化的觀點，他認為知識的不完備性、預見未來的困難性以及備選行為范圍的有限性，決定了可觀理性在實際行動中是不存在的，在此基礎上提出了有限理性（bounded rationality）的決策模型。

西蒙的有限理性（bounded rationality）決策理論認為，人類理性是有條件的，是相對的。雖然在數學中理性可能是無與倫比的（即使這種高級創造活動也會受到潛意識的支配），但在實際的社會活動過程中人們難以避免地會受到直覺或判斷、經驗、信息的準確程度、價值判斷取向等因素的影響。因此，理性就是要用評價行為后果的某個價值體系去選擇令人滿意的備選行為方案，而不是去追求最優、最大值的所謂客觀理性（object rationality）。因為客觀理性的決策模型只是理性決策模型的一種假定模式，只是一種形式理論，而不是真實世界中的政策方式。

有限理性決策理論認為，在決策過程中，必須區分事實與價值，因為價值偏好并不能代替事實；必須區分手段與目的，因為一定的政策目的只是更遠大政策目標的工具，理性只存在于這樣一種系列式、層級式的手段——目的的動態過程之中。事實上，政府從來只是對有限的政策選擇進行有限的成本效益分析，并且從來不能肯定有限的選擇已經包括了最佳的解決辦法。除此之外，政府從來沒有擁有也不可能擁有完全的權力，隨心所欲地設定和推行公共政策。據此，有限理性決策理論認為，現實政策分析和政策決定的選擇標準、評估標準不應當也不可能是最佳的（optiming），而應當也只能是滿意的（satisfying）或次佳的（second best）。只有建立這樣的政策標準，才有可能實現政策理論與政策實踐的統一，進而提高公共政策的質量。

如果說理性決策論還是西蒙決策理論最大的特征的話，那么林德布洛姆的漸進決策模式則是從另外一個全新的思維角度來探討政治決策。

2.林德布洛姆的漸進決策模型的觀點

針對理性決策模型的經典的問題解決模式：

（1）面對一個存在的問題；

（2）一個理性的人首先澄清他的目的、價值或目標，然后在頭腦中將這些東西進行排列或用其他方法加以組織；

（3）然后列出所有可能達到其他目的的主要政策手段；

（4）并審查每項可選擇的政策會產生的所有重要后果；

（5）這時他就能將每項政策的后果和目的進行比較；

（6）因而選出其后果與目的最為相稱的政策。

林德布洛姆教授提出了一系列的疑問：

（1）界說政策問題的困難。因為決策者并不是面對一個既定的問題，而是必須指認并明確他們的問題。由于種種原因，在問題是什么這點上有各種爭論的余地。沒有任何可以通過分析來解決這一爭論的方法。因此，決策分析就有了一個局限，而決策中的政治和其他非理性的東西也必須有一個進入決策的時間。

（2）問題的復雜性和不充分的信息。上述經典的問題解決模式中的第2步到第6步實際上對一些復雜的問題束手無策，即使采用最新的技術和計算機也是如此。一個明智的決策者并不試圖去完成這些步驟。因為澄清和組織所有有關的價值觀，排列所有重要的、可能的政策選擇，探究每個選擇可能產生的無盡后果，然后將每一選擇的多種后果同闡述的目標進行比較——所有這些都超越了人類的智能，超越了一個決策者為解決問題所花費的時間和精力，事實上也超越了他所能得到的信息。另外，作出一個決策也不能不考慮時間限制和分析的成本問題。

（3）確立目標或價值觀的困難。作出一個決策，必然涉及分析者的價值觀問題。每一個人的價值觀不可能是相同的。因為價值觀無法被經驗證實，終極的主張無論在原則上還是在實際上都是不可能被證實的，因此，分析既無法證明任何人的價值觀，也無法命令人統一他們的價值觀。更何況涉及種種不同利益集團的切身利益，在政策標準上達成一致意見更是一件不可能的事情。

（4）對政策分析的抵制。人們以冷漠和敵對的眼光來看待政策分析，原因在于決策者在政策分析過程中并不是完全理性的。人類的智慧是有限度的，不可能獲得充分足夠的信息，決策者在決策時很難將事實和價值分開。

此外，人們不可避免地一直受到那些想操縱他的人發出的大量信息的干擾，受到來自外來環境的干擾。

另外，組織影響了令人滿意的分析，組織中的等級差別妨礙了信息交流；通才與專才的競爭播下了互不信任的種子并成為偏見的來源；組織的錄用政策可能吸引不了能干的人；提升的基礎或許是與組織一致，而不在于有分析技術等。林德布洛姆在對理性決策模型作出挑戰性的批評后，提出了自己的解決辦法，最初稱為“漸進主義”（incrementalism），演變成“漸進調適”的科學（science of muddling through），后又修改成斷續漸進主義（disjointed incrementalism），名稱雖各異，其內涵其實是一致的。林德布洛姆認為，決策的過程只是決策者基于過去的經驗對現行政策稍加修改而已。這是一個漸進的過程，看上去似乎行動緩慢，但積小變為大變，其實際速度往往要大于一次大的變革。政策上的大起大落是不可取的，欲速則不達，它會危及社會的穩定。他這樣總結道：按部就班、修修補補的漸進主義者或安于現狀者或許看來不像個英雄人物，但他卻是一個正在同他清醒地認識到對他來說碩大無朋的宇宙進行勇敢地角逐的足智多謀的問題解決者。

三、對林德布洛姆的漸進決策模型的簡單評述

對林德布洛姆教授的漸進決策模型，贊成者有之，反對者也不在少數。畢竟，在擺脫傳統行政學和決策科學的理性化傾向上，林德布洛姆的漸進決策模型是一個巨大的進步，他并沒有完全否認理性決策分析的價值，而是從實踐的角度，發現了一條被傳統行政學家忽視的政策分析和決策的新角度。這本身就是一種創造性。這種模型具有重視現實的可行性，注重人們可控制的因素并持續不斷地努力改進的特點。這種漸進式的決策模型，不會引起重大的社會動蕩，對于中國這樣處于改革的與世界接軌的發展中國家來說，具有重要的借鑒意義。事實上，回顧20多年來中國改革開放的歷程，經歷16年的從計劃經濟體制到市場經濟體制的轉變，正是一種漸進式的改革典范。

林德布洛姆的漸進決策模型比較適合一個高度穩定的社會，只有在各種社會問題得到比較妥善的解決、民心相對安定、經濟持續發展的局面下才能持久地進行漸進式改革。因此，漸進決策模型的使用就受到了很大的限制。漸進決策模型不能適用于處在社會急劇轉型和重大變革的社會，這是它最大的缺點。一旦社會發生驟變，特別是在諸如人口膨脹、資源匱乏、環境污染、社會動亂、戰爭爆發等政策領域內，漸進決策模型更顯得無能為力。有學者批評這是一種保守的方法。特別是在具有發達的技術官僚體制的國家，漸進式的決策和改革可能會遇到來自官僚體制的強大阻力，從而越來越起阻礙作用。

在運用漸進決策模型的過程中，就存在這樣一個困境：是按照部分民眾的意見實施較為徹底的改革呢？還是按照各種利益集團或政黨之間的競爭實施漸進的改革？只顧來自于媒體的民意，而忽視來自于相關利益集團的阻力，改革能順利進行嗎？但是忽視民眾的意見，任憑利益集團玩弄政治權術（其結果可能在解決社會問題時采用非理性的方法），那么政府的合法性又在哪里？如何在各種民意和相關利益集團進行權衡，達成一種妥協和平衡，正是考驗政策制定者的智慧和能力的時候，這也許就是對公共政策是一門大智慧的學問的一種解釋吧。

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基金項目：江蘇省普通高校科研創新計劃項目（SJLX-0650）

編輯 李建軍