土地規劃管理與城鄉規劃實施的關系探討

仙居縣住房和城鄉建設規劃局 浙江臺州 317300

摘要：在經濟的不斷發展的背景下，城鄉之間的距離也在逐漸的被拉近，面對土地資源缺乏的情況，城鄉規劃更能體現其重要的作用。而在城鄉建設中土地利用是重要內容。所以城鄉規劃能否順利實施的基礎就是土地資源的管理和規劃的質量。本文首先闡述城鄉規劃中土地資源的使用問題，然后重點分析土地規劃管理與城鄉規劃實施之間的關系。

關鍵詞：土地規劃管理；城鄉規劃；實施關系

前言

土地規劃管理與城鄉規則實施其核心都是對土地的管理，但是由于起步不同，兩者各有特點。城鄉規劃起步較早，伴隨著幾十年的城鄉建設過程而不斷成長起來，不論是專業的指導理論還是實踐經驗都十分地豐富翔實；但是土地規劃管理則是近幾年才興起的一個概念，其主要的思想就是要在保證建設用地的前提下，保護耕地，因此最近幾年土地規劃管理也越來越受到政府的重視。

一、兩個規劃的核心矛盾與原因

1、土地規劃的指標分配與城市規劃的科學性

現階段，在城市規劃學術相關的交流活動中，許多學者已經認識到，土地規劃缺乏一定的科學性，從而弱化了城市土地規劃的嚴謹性。受到中央對地方管制的嚴格束縛，土地規劃與城市規劃之間的沖突逐漸增大。同級政府對土地規劃和城市規劃進行組織編制，而且上報程序和部門協調的程序也基本相似。但是在實際工作中，兩規卻始終存在分歧，很多問題得不到統一。土地規劃的核心內容體現了上級政府的分配意愿，而城市規劃更多體現了地方政府的發展意愿，這是兩者易出現分歧的根本原因。另外，無論是新增用地的批復還是未來用地審批，地方政府都無自主權，要受到上級政府部門的控制與統一管理。由于城市土地規劃的科學性遭到了質疑，因而近些年，我國也出臺了一些政策，對土地總規劃和城市規劃進行了嚴格控制，并對集鎮和村莊的規劃管理做出了調整。

對建設用地的指標進行分配，主要目的是對地方的圈地熱現象進行控制，但是，由于在土地規劃中，建設用地總量和中心城鎮的建設用地在規模確定層面還受到嚴格的約束，因而使得土地規劃和城鎮用地指標上存在一定沖突。每個城市的用地規劃指標還深受本地區的經濟發展狀況影響。在土地規劃分配工作中，反應了自上而下的管理與控制思想，看似缺乏一定的科學性，但是在經濟高速發展的背景下，該管理方式還依然是一個有效手段。

2、建設用地布局的集中與分散之爭

土地資源集約開發是土地規劃的原則，在經濟發展中，多個文獻都蘊含了人口向城鎮集中，工業向園區集中的思想，而中心城鎮與開發區極化發展則是集中布局的體現，但是分散化布局則是當前土地規劃的真實反應。目前，土地規劃編制把土地利用現狀變更調查成果作為了基礎，由于在土地規劃過程中，未能對村鎮建設用地的布局做出主動謀劃，因而相關的調查結果還保留了分散于廣大農村地區的建設用地。同時由于編制層級下移，導致土地規劃圖表達較為細碎。土地規劃圖是開展土地相關工作的重要執法依據，但是一些分散的布局，不符合土地空間集聚的要求，因而在編制土地規劃圖時，會受鄉鎮意愿因素的干擾。

在縣級和地級地方政府的干預下，對城市總體規劃過程進行編制，并在很大程度代表了市級政府和縣級政府集中資源建設中心城和外圍產業新城的發展意圖。在城市總體規劃布局中，主要對新城和中心城著重進行了合理安排和長遠考慮。為了更好地解決土地建設布局沖突，在土地規劃管理中引入擴展邊界與規模邊界的概念，使建設用地在規劃中達成了共識。但是隨之而來的就是禁、限區域內的建設用地安排問題。通常情況下，農民用地和山水資源等保護區被劃入到了禁建區域內。土地規劃除了對農田進行了剛性的保護外，也對其他建設土地做出嚴格控制要求。

二、土地管理手段是保障城鄉規劃有效實施的重要措施

1、城鄉建設用地增減掛鉤與村鎮規劃

雖然現階段我國部分地區在開展土地規劃時，農村建設用地基本維持在現有水平之下，但是在實踐過程中卻是利用城市和農村建設用地增減掛鉤方式來實現居民點拆除和合并，并不斷引導廣大農村居民點逐漸向城鎮集中。目前，促使各地區城鄉建設用地增減掛鉤的主要動力為：下達到縣級政府的新增用地計劃無法滿足實際用地需求，因此可將拆除、合并，農村的相應用地指標應用在城鎮土地規劃中。實際上，國土資源部門推行農村建設用地增減掛鉤的主要目的是對農村建設用地存量進行盤活，進而對城鄉用地布局、結構進行統籌和優化，并在保證耕地總量動態平衡條件下，進一步緩解城鎮建設用地緊張狀況。但是，部分地區增減掛鉤在實踐過程中卻違背了相關政策的初衷，片面追求城鎮建設用地指標最大化，不僅進一步加大了生活成本，更加無法讓多數人享受由增減掛鉤所帶來的增值和收益。部分地區甚至出現“農民被上樓”的現象，一定程度上使建設用地增減掛鉤政策受到社會各界的質疑。在城鄉一體化大背景下，農村不斷融入城市，且農業現代化高速發展，建設用地增減掛鉤作為促進新農村建設的主要政策，在很多地區城鄉統籌中得到了廣泛應用。

在很多即將被城鎮化的廣大農村地區，實施農地流轉規模化經營時，本身就需要對村莊進行拆遷，并對還建點進行集中安排。因此，開展農用土地整理和規劃成為迫切需要。而建設用地增減掛鉤政策中包含免交耕地開墾費、同步審批建新區用地及新增建設用地使用費等項目，實際上均屬于農村土地整改過程中的優惠政策，也就是說推進農村建設用地增減掛鉤政策執行壓力較小，但卻能夠給農民、當地政府帶來較大實惠，有助于我國城鎮化進程不斷推進，并實現新農村建設發展的共贏。

2、新增建設用地計劃與城鎮建設用地的有序擴張

城市建設用地可分為兩種模式：一是舊城改造，主要應用在新增用地規劃及存量土地改造中；二是新區擴張，適宜用在城市邊緣開發區及小城鎮建設用地規劃中。在基礎設施良好的大中型城市中，舊城改造和新區擴張往往合并存在。若僅從相關部門權責上來看，國土資源局主要負責轄區范圍內所有土地規劃和管理。但是，由于目前我國國土和規劃實行分設，通常城市規劃重點在“城”，而土地規劃則將工作重點放在“鄉”上。實施土地管理，主要目的是控制城鎮建設用地向外擴張，并通過相應管理控制年度新增建設用地審批量。土地總體規劃作為新增建設用地主要向上報批依據，加強對新增用地管理和規劃，能夠有效控制城鎮土地無序擴張。傳統用地管理方法無法對城市規劃產生導向性作用，而是偏重數量上的管理，一定程度上加重了新區建設用地不足狀況，也使得公共服務設施建設出現滯后。針對以上實際反饋出來的主要問題，廣西國土資源和規劃對傳統用地規劃和管理方法進行了優化，并將新增建設用地管理作為近期改革的重點內容。以控制用地總量為基礎，結合各市縣建設土地規劃要求，不斷對土地用地布局和結構進行統籌管理，鼓勵農村向城鎮集中，產業向園區集中。

3、土地儲備工作與城市規劃的空間布局導向

城市化進程不斷加快，增加了土地建設用地規模。但是，由于土地規劃中存在的弊端，導致土地規劃還不能對土地儲備工作進行科學化指導，因而需要對土地規劃工作進行深入研究。對空間布局做出合理規劃，并以此為向導。要充分發揮土地儲備的重要作用，尤其是在房地產市場和城市規劃方面。對于土地規劃工作而言，土地儲備規劃是一項具有創新性的工作，在實際工作中，并無過多可以參考的資料。因而在開展土地儲備規劃工作時，要充分結合廣西的實際土地資源與城鄉布局情況，對總體規劃和城鄉規劃工作做出嚴格控制，并要完善儲備土地規劃的工作體系，促進空間布局的科學性。

結束語

總之，盡管大部分城市不具備規土合一的體制優勢，但仍應增強城鄉規劃的實施保障措施研究，將土地管控手段的改革和完善作為重點，將城鄉規劃的空間布局導向、有序實施、整體功能提升等建設意圖增加到土地管理環節中，可以大大提高規劃的可操作性。

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