在城市建設中積極吸納社會資本

在我們未來20年的發展當中，城鎮化任務繁重，需要大量的資金。根據國務院研究發展中心的測算，到2020年，與城鎮化相關的融資需求約為42萬億元。但是，傳統解決資金需求的土地財政已經難以為繼，而融資平臺則債務高筑，據估計，地方債務已高達20萬億。如何在未來城鎮化過程中，化解資金缺口，既發揮市場在資源配置中起決定性作用，同時又能更好地發揮政府的作用，從而形成一個市場有效、政府有為、社會有序的局面。PPP模式正好可以實現市場有效和政府有為的有機統一。

所謂的PPP模式（Public-Private-Partnership，即“公共部門-私人企業-合作”的模式），指的是公共部門通過與私人部門建立伙伴關系，共同提供公共產品或服務，是20世紀90年代后出現的一種新的融資模式。PPP模式的一個典型結構是公共部門與中標單位組成的特殊目的公司簽訂特許合同，由特殊目的公司負責融資、建設及經營。這種融資形式的實質是政府通過給予私營公司長期的特許經營權和收益權來換取基礎設施建設，以解決政府的財政困境。該模式有效地解決了傳統投融資模式中融資平臺債務高、公共供給效率低、私人資本進入難等問題。

那么，PPP模式如何助推我們杭州的城鎮化建設。去年我們做了一個測算，杭州市農村流動人口市民化需要的資金缺口大致是6000億左右。在這種情況下，如果說純粹靠政府的一般預算來安排投資是不可能的，發地方債也是杯水車薪，可行的做法是通過吸引民間、社會資金的PPP模式來做。它的好處主要體現在下面兩個方面：

首先，PPP模式能緩解政府增量債務。私人部門承擔項目融資大部分工作，以換取公共產品與服務項目長期特許經營權，政府將部分債務轉移至私人部門。其次，私人部門負責項目運營、維護，其比融資平臺公司直接運營更有效率。因此，PPP模式做到了既有利于推動公共產品和服務的市場化配置，提高效率，也有助于減輕政府債務負擔，防范化解財政風險。

但PPP涉及到政府和私人之間的合作，如何協調好多方利益，這是一個非常重要的難題。這幾年PPP項目呈現火爆形式，財政部也是在力推這種類型的融資模式，各級政府也像抓到了一根救命稻草一樣。但是，越是在這種情況下，我們越是要保持清醒的頭腦，要有風險意識，要了解PPP模式可能存在的風險問題，并加以防范。

首先要防范政府的信用風險。地方政府為了加快當地的基礎設施建設，有時候會與企業簽訂一些脫離實際的合作協議，吸引民間資本的投資。地方政府官員往往出于政績的考慮，在短期利益的驅使下，通過提高固定資產的回報率，延長特許經營期等來吸引民營資本，但項目建成后，政府難以履行合同義務，直接危害合作方的利益，最后產生信用風險。

其次是配套設施不完善。有些PPP項目需要相應的設施才可能運行，如果配套設施不完善，生產經營就會陷入困境。比如說污水處理廠可以適合搞PPP，但是污水治理的建設需要配套管線才可以生產，如果管線跟不上的話，那么光造廠也是不行的。

再次是有些項目的收益沒有保障。一些PPP項目建成以后，政府和其他投資人又興建和改建其他項目，可能因此與該項目形成實質性的競爭，損失其利益。

最后是PPP模式可能會隱藏其真實成本。企業拿了項目，可自籌資金不多，絕大部分還是要通過銀行融資，而公共產品的成本最終是由包括利息在內的全部成本來核算的。由于企業自有資金少，雖然表面上可能是微利經營，但實際上卻獲利豐厚。因此，必須控制企業的貸款規模，通過控制貸款比例來控制成本。

應該說，PPP模式是實現市場有效、政府有為有機統一的新型融資模式，它有助于化解今后城市化過程中的資金壓力。但同時，我們也要清醒認識其風險的存在，采取相應措施加以防范。