專項資金改革下半篇

“如果把專項資金管理清單當成專項資金改革上半篇的話，政府產業基金的設立就是這篇文章的下半篇，是‘四張清單一張網’建設的深化，是財稅改革的升級版。”浙江省財政廳廳長錢巨炎如是說。而這場升級版的財稅改革已經在浙江省乃至全國開展得風生水起。

多層背景

2015年，浙江省大力推進政府產業基金工作，設立了總規模為200億元的省級政府產業基金，其中省信息經濟創業投資基金50億元，省轉型升級產業基金100億元，省農業發展投資基金50億元，重點支持信息經濟、環保、健康、旅游、時尚、金融、高端裝備制造7大產業以及農業農村發展。浙江將通過3年時間，在全省各級政府設立1000億元以上的產業基金，撬動1萬億元左右的產業投入。

據了解，浙江省政府產業基金全部由財政出資，資金主要來源于經清理保留的競爭性領域財政專項資金、盤活的存量資金、財政預算安排和基金投資收益等。浙江省財政廳有關負責人表示，在財政收入增速換擋、收支矛盾日益突出的背景下，要善于運用存量思維，把握資金進退節奏，做好增減文章。

設立政府產業基金的一方面原因在于，2014年，浙江省財政按照“四張清單一張網”建設和“兩個一般不”的要求，建立了專項資金管理清單，財政專項轉移支付由235個整合歸并為54個，以清單的方式管權、管錢、管事，專項資金逐步從競爭性領域退出。但退出并不意味著財稅對經濟發展的不作為、不扶持，相反，通過專項資金的整合，結合浙江產業發展實際，研究更積極、更有效的支持方式，將市場的決定性作用和更好發揮政府作用有機結合起來。

另一方面原因是當前大眾創業、萬眾創新正逐漸成為新常態下經濟發展的新動力。浙江市場經濟發達、民間資本充裕，創業創新氛圍濃厚，社會資本正在尋找投資新“藍海”。但同時，由于創業創新風險較高，投資者害怕失敗、創業者缺少資金，需要政府構建良好的創業創新生態系統，提供“店小二”式的優質服務。于是，在這樣的大背景下，浙江省政府產業基金應運而生。

財政的作用與創新

如前文所講，浙江省產業基金重點聚焦于信息經濟、環保等7大產業，主要投向創業創新領域，通過政府引導、示范，可穩定市場預期，平抑創業風險，給創客們“第一桶金”，這樣做不僅在一定程度上緩解了企業“投資難、融資難”問題，從而更好地激發大眾創業、萬眾創新的熱情，而且有利于吸引科技、人才、資本等各種高端要素向浙江集聚，助推創新驅動發展戰略深入實施。

相比于傳統的專項資金扶持，產業基金具有明顯的制度優勢。從設計原理看，政府基金相當于“種子”基金，通過母、子基金鏈式傳導放大，吸引帶動金融資本、社會資本增加投入，可激發民間資本活力，充分發揮財政資金“四兩撥千斤”的杠桿效應。從運作機制看，產業基金改變了以往專項資金“點對點”的直接扶持和行政性分配，采取市場化運作方式，遵循市場規律，主要靠市場發現和培育新的增長點，有利于維護公平競爭的市場環境，也減少了設租尋租的空間。從資金統籌看，雖然近年來加大了專項資金改革力度，但仍存在“專項多、方向散、規模小”等問題。現在把分散的資金整合起來，并通過盤活存量資金等，設立產業基金，有利于增強財政統籌能力，維護各項產業政策的延續性和協調性，集中財力辦大事。同時，也有利于盤活存量資金。從使用方式看，基金不是無償扶持，而是股權式投入，有退出機制，可滾動、循環使用，有效實現資金積累，相當于建了一個資金的“蓄水池”和“風險池”，有利于防范并化解地方政府債務等財政風險。

相較于以往的創投引導基金，浙江省政府產業基金也表現出了它的創新性。

首先，雖然浙江省以往設立了多支政府基金，但財政對創業創新的支持仍存在方向散、規模小等問題，而且原來的創投引導基金的支持目標相對較為單一，而此次浙江省設立的政府產業基金則加強了對財政資金的統籌，綜合性地對創業創新進行支持。設立綜合性政府產業基金，也有利于將分散的資金整合起來，集中財力辦大事。

其次，更側重于對產業轉型升級的支持。以浙江省紡織業為例，在勞動力成本提升、土地資源匱乏、產業污染嚴重的情況下，按照現有的資源稟賦，其發展受到瓶頸制約，這就需要重新對資源進行整合，同時導入外部資源幫助產業實現轉型升級。

另外，更強調聯動效應。以往從省到市到縣，設立創投引導基金基本上是各自為政，各管各的“一畝三分田”，但政府產業基金要求省市縣上下聯動，層層放大乘數效應。

堅持市場化

此次浙江省設立的產業基金從組織架構上看，是以公司制形式組建，由省政府授權省財政廳履行出資人職責。組織架構分三個層次：一是基金管理委員會。由省政府領導任主任，相關部門負責人參與，主要負責基金監管、政策指導和統籌協調。辦公室設在省財政廳，負責處理日常事務和協調工作。二是基金法人機構。授權省金融控股有限公司代行出資人職責，并注冊成立浙江省產業基金有限公司作為基金法人，負責選聘基金運營機構和托管銀行，對產業基金運作進行監管和指導。三是基金運營機構。經省政府同意，省產業基金公司不設日常經營機構，由省金融控股有限公司全資子公司—浙江省金控投資管理有限公司根據基金管委會的要求和基金法人機構的委托，負責產業基金的日常投資和運營工作。

從運作模式上看，浙江省產業基金主要包括母基金和直接投資兩種模式，即在母基金運作模式下，浙江省政府可與市縣政府合資設立區域基金或與社會資本合資設立天使基金、定向基金、區域基金等類型的子基金；直接投資模式則主要針對浙江省級重大項目，采取直接參股、參與定向增發或優先股等不同形式。

2015年8月，浙江省轉型升級產業基金首批10個項目正式落地，包括5支市場化基金和5支區域基金，參股基金總規模為300億元，其中省產業基金投入69億元，平均放大倍數為1 ： 4.35。據了解，其中的市場化子基金均采用了通用的有限合伙制，由專業投資機構擔任普通合伙人，省產業基金以有限合伙人身份出資，通過合伙協議明確子基金的投資方向、省內比例、放大倍數等事項，以資金監控、派駐觀察員等手段實施投后管理。有分析人士認為，該機制有效發揮了國有資本的杠桿、引導作用，同時給予投資機構一定的決策自主權，讓專業的人做專業的事，通過市場來發現和培育新的經濟增長點，促進企業優勝劣汰，能夠更好地推動產業結構優化和經濟轉型升級。

在資金本身的管理上，浙江省級政府產業基金的日常經營管理是委托給浙江省金融控股有限公司旗下專業進行政府基金投資管理的平臺，即浙江金控投資管理有限公司進行管理。首批轉型升級產業基金依托了浙江省金控公司的平臺優勢，整合了銀行、證券、擔保、交易市場以及其他政府基金等各類資源，開展業務戰略協同。

眾所周知，設立產業基金需要遵循的一個重要原則是防范風險。在這方面，來自浙江省財政廳的相關負責人強調，浙江省的做法是加強制度設計，明確投資運營、風險防控、績效考核等事項，建立健全對收益讓渡項目的風險分擔和考核評價機制。基金法人機構要加強對基金運作和管理的指導，定期對基金投資運作情況、資金使用情況、財務收支情況進行監督檢查，委托專業機構開展專項審計。基金運營機構應建立嚴格的風控合規體系和內部管控制度，及時報告投資管理過程中的重大事項。通過構建多層次的“防火墻”，有效防范制度、技術、操作、市場等風險，保障基金的安全和效益。

同時，他強調，產業基金涉及很多產業、很多部門，無論是募集設立，還是運營管理，都離不開相關職能部門的協調和配合。要建立健全部門協商機制，依托產業基金領導小組或管委會，共同決定基金的重大事項。財政部門將履行好牽頭和出資人職責，相關部門積極參與基金管理，科學制定產業發展規劃，提供投資信息和需求，開展行業監管。

（徐小俊供職于浙江省財政廳）