寧陽引汶工程PPP特色

9月29日，財政部第二批PPP示范項目公布，山東省共4個項目入圍，其中就有寧陽縣引汶工程PPP項目。寧陽作為山東省的一個財政小縣，其PPP項目能夠入圍，按照國務院發展研究中心宏觀經濟研究部巡視員、研究員孟春的說法，是項目整個操作流程從項目識別、準備、采購、執行和移交的每個環節，都很有特色。

在由中國財政學會公私合作（PPP）研究專業委員會（以下簡稱“中國PPP專委會”）舉辦的第12期中國PPP沙龍上，寧陽縣財政局長武啟軍詳細介紹了這一項目的三大特色。

打包出讓運營權

引汶工程PPP項目是集防洪、攔水、調水、蓄水、供水、灌溉、景觀、生態多功能為一體的現代化大型水利工程，這一項目完工后，可以解決寧陽縣日益嚴重的缺水問題—寧陽縣雖然守著大汶河，但原有的引汶工程中，月牙河灌區工程小型發電設施年久失修，對水資源保護能力呈逐年降低態勢，區域內調水工程少且能力差，這導致農業灌溉用水、縣城工業生活用水、東部經濟開發區用水越來越缺乏。

可以說，引汶工程是應該馬上開工的項目，但寧陽縣財力有限，無法承擔13.13億元的工程總投資。武啟軍介紹說，2014年，寧陽縣財政收入在山東省141個區縣排名中位居第99位。按照今年的預算，全縣收入與上級各項轉移支付加起來，財力合計24.6億元，其中人員經費、教育、社保、醫療、支農等剛性支出就達到22.9億元，政府沒有多余財力投入基礎設施建設。“窮則思變，寧陽積極探索PPP模式也是財政逼出來的。”

為保證引汶工程PPP的順利實施，寧陽縣建立黨委政府統一領導、財政部門牽頭協調、行業部門積極參與、多管齊下的PPP組織領導機制，成立了全省首家政府和社會資本合作辦公室，由財政部門牽頭來協調PPP工作；明確了全縣推行PPP模式的整體框架、政策設計和時間表、路線圖；在引汶工程PPP項目上，還聘請專業機構在技術、環境影響、盈利能力、指標可行性、抗風險能力等方面進行了可行性分析。

不過在中國PPP專委會會長助理陳通看來，這一項目的特點之一，是打包組合開發，讓企業有利而不是暴利。引汶工程PPP項目中，一部分是公益性的，不能產生現金流；另一部分是有盈利的，如工業用水廠、小型水利發電廠等可以產生回報。《關于鼓勵和引導社會資本參與重大水利工程建設運營的實施意見》（發改委農經[2015]488號）中提到，“對公益性較強、沒有直接收益的河湖堤防整治等水利工程建設項目，可通過與經營性較強項目組合開發、按流域統一規劃實施等方式，吸引社會資本參與。”正是這一條，給引汶工程PPP項目開啟了“打包組合開發”的新模式。

據武啟軍介紹，項目有盈利的部分中，水廠屬于壟斷性行業，盈利能力非常強，具有排他性，小型水利發電工程也是如此；非盈利部分包括汶口一號壩、東引汶干渠、水庫等基礎設施。通過論證，把這兩個部分組合開發，不僅解決了收益高的項目大家搶，公益性強、收益低的項目無人問津的問題，也使整個項目具有合理的回報收益。

從政府方看，引汶工程采取PPP模式后，政府為購買服務向項目公司支付的費用與政府自主管理運營模式相比，短期內建設期費用可能有所增加，但從長期運營維護來看，整體費用是下降的，“社會資本為了追求資本回報率，必然在建設期提高工程質量，從而減低后續的運營期維護成本，提高運營效率。”陳通說道。

動態調價機制

PPP是政府與社會資本的合作，而社會資本是要求投入回報的，這主要體現在PPP項目的定價上。如何科學合理地定價，尤其是在長達20～30年的時間中如何調整價格，是當前推行PPP的一個難題。

在引汶工程中，為避免公共服務因價格高引發公眾不滿、價格低影響企業長期合作的積極性，寧陽縣嚴格按照財政部下發的《PPP項目合同指南（試行）》制定PPP項目合同，既充分體現了風險分擔，又重點突出利益分配，同時預留了調整和變更空間，體現市場因素變化所導致的社會資本收益率降低的彌補機制，保證社會資本能夠取得合理的回報率。同時，還參照其他省市經驗，采用了動態調價機制，即每3～5年為一個調價周期，每個周期執行一個固定價格；一個周期結束后，根據項目的收益率、運營維護成本、稅收、居民消費價格指數等指標重新確定價格。

武啟軍說：“30年運營期每3年進行評估，對合同雙方履行進行綜合評價，指導調整合同履行，每個周期執行一個固定價格。中期評估委托給雙方公認的第三方機構，根據中期評估結果進行價格動態調整。這樣一來，企業就要考慮如何進一步提高效率，有助于形成比較良性的正向激勵。”

在引汶工程PPP項目中，經過政府、社會資本、第三方機構共同協商，項目收益率確定在8%～12%。當項目收益低于8%時，政府對項目進行補貼；高于12%時及時調整收費價格，確保不損害公共利益。

孟春認為這一調節機制是該項目的另一個亮點。他說，從以往調研情況看，不少很好的PPP項目都因定價問題導致項目很難推進。因為定價涉及多方利益的分配，而各方的利益需求又各有不同，既復雜又敏感，因此，建立一個讓多方都滿意的價格機制非常困難。引汶工程PPP項目在這一點上，做了非常有益的嘗試和突破。

規范是核心

引汶工程PPP項目能夠在全國一千多個項目中脫穎而出，進入財政部第二批PPP示范項目，其中一個重要原因，按照財政部金融司五處處長闞曉西的說法，就是“規范”。

“制之有衡，行之有度”。寧陽縣在實施引汶工程PPP項目過程中，嚴格遵守國務院、財政部、國家發改委以及山東省下發的相關文件要求。在具體操作時，按照《政府和社會資本合作模式操作指南（試行）》（財經[2014]113號）提出的5大步、19小步的流程，進行項目識別、項目準備、項目采購、項目執行、項目移交。在每個環節，又分為若干具體步驟操作，并進行了物有所值評價與財政可承受能力評估。

事實上，規范是對PPP項目的一個基本要求。闞曉西說，財政部設計的一系列PPP操作流程，就是希望每個PPP項目都在按此流程操作，以達到政府與社會資本雙方的責權利對等，從而實現以最優的公共資源提供公共服務的目標。他認為引汶工程PPP項目的規范體現在兩個到位。第一是認識到位；第二是執行到位，項目嚴格履行了財政部出臺的一系列操作流程，從物有所值評價、財政承受能力論證到合同條款的設計、中期調價機制等，都不是流于形式，而是切實做到位。

闞曉西強調說，物有所值評價和財政承受能力論證體現了PPP工作的兩大核心，基于這兩點才能審視、評估政府與社會資本簽訂的合同條款中，義務是否是清晰、合理、可持續的。

正因為規范，這一項目也達到了這樣的目的：“通過放權換利益，政府釋放部分權力來換取建設利益。通過監督換效率，引導社會資本方來監督政府，兩者共同運作，提高效率。通過時間換空間，利用PPP模式減輕了財政的負擔。通過合作換資本，政府投融資由一元向多元轉變，基礎設施由政府壟斷向社會開放，公共服務由供給不足向有效供給轉變。我們用十幾億元的項目投入換取了七十多億元的社會資本，真正做到了以小博大。”

（孫蕊任職于中國財政雜志社）