PPP項目融資將逐步獲解

日前，財政部聯合10家機構，共同發起設立中國政府和社會資本合作（PPP）融資支持基金。基金總規模1800億元，將作為社會資本方重點支持公共服務領域PPP項目發展，提高項目融資的可獲得性。

融資是PPP項目不可回避的問題。很多PPP項目總投資動輒幾億甚至幾十億、上百億，來自項目公司（包括社會資本方和政府）的直接投資一般占總投資的20%～30%，其他資金需通過融資解決。雖然隨著PPP模式的推開，銀行、信托、基金等金融機構紛紛表示愿意加入，但由于種種原因，真正進入的并不多。此次基金的推出，有望在PPP項目融資方面取得突破。

項目融資特點

PPP項目的融資方式與以往傳統的抵押融資、擔保融資等方式不同。從PPP性質看，其為政府與社會資本方簽訂合同，成立特殊項目公司（SPV）來提供公共產品和公共服務，政府則綜合利用公共資源滿足社會資本的合理回報要求。這涉及到幾個與融資相關的重要問題，一是PPP項目公司涉及到的大多公益性資產不能抵押；二是如果使用項目融資，則還款來源主要來自于項目運營期產生的現金流，而公共產品和公共服務的價格不能隨意調整，項目公司無法通過提高價格較快地收回成本。第三，PPP項目周期長，最短10年，一般長達20～30年，這對金融機構的風險管理能力提出很高要求。

此外，財政部明確要求，在項目公司中，政府持股比例在0～50%。這意味著項目公司的融資基本上不屬于政府債務，政府原則上不會提供相關抵押擔保。按照財政部一位相關人士的說法，“PPP本質上是個交易，而且政府已經通過統籌公共資源來保障項目公司的生產經營活動。如果這樣還需要政府做融資擔保，政府為什么找你？”

從項目周期來看，據財政部財科所研究員、中國財政學會公私合作（PPP）研究專業委員會秘書長孫潔介紹，PPP項目分為建設期和運營期，一般運營期才會產生穩定的收益（即現金流），銀行等金融機構也多在這一階段提供融資。如銀行可根據項目每月產生的收益，來推算其總貸款規模和貸款年限。“這是未來解決PPP項目融資的一個主要方式。”

正因為運營期有預期的穩定收益，一些專業人士認為存量項目也適合采用項目融資和資產證券化等融資方式。

建設期則不同，孫潔說，這一階段是短期行為，因項目未來能否產生收益的不確定性較強、風險大，銀行等金融機構不愿介入。包括英國這樣運用PPP比較成熟的國家，也是如此。而且銀行根據風險大小來確定收益，風險高意味著利率也高，前期成本大。因此，國外有些是政府發現項目債。

8月份，國家發改委印發《項目收益債券管理暫行辦法》，被視作PPP模式下項目融資的重要渠道，尤其適合新建或擬建的項目。但據業內人士分析，項目收益債因產品設計復雜、項目收益不確定性大、對項目盈利能力要求高、法律要素要求高等原因，短期內很難形成大規模供給。故而，孫潔認為當前在建設期，政府性引導基金投入更適宜一些。

可見，PPP項目融資的關鍵，在于項目有沒有收益、有沒有可靠的收入來源。清華大學建設管理系暨清華大學國際工程項目管理研究院教授王守清分析指出，PPP項目收益有三種，經營性項目通過使用者收費收回成本和收益，公益性項目由政府分期付費，準經營性項目介于這兩者之間，使用者付費不夠時，由政府支付或者補貼。不論哪種方式，原則上只要銀行認為項目有收益，就會貸款。目前的問題是，這類貸款風險較大，銀行會要求投資者的母公司提供抵押擔保。“如果投資者覺得項目能向使用者收費、政府在項目周期內有支付能力且守信用，這個問題也好解決。”

多舉措促進融資

雖然1800億元基金的用途目前尚未公布，不過根據6月28日財政部部長樓繼偉的講話來看，應該會“通過墊付前期開發資金、委托貸款、擔保、股權投資等方式”，來提高項目融資的可獲得性。

在王守清看來，中央財政出資成立PPP基金的主要目的在增信和降低融資成本。“中央出一部分資本金參股項目公司，可以提高公司信用，吸引社會資本、金融機構參與，進而降低融資成本。”同時，可以通過基金給地方政府放貸，解決一部分資金問題。此外，他認為基金還可以起到擔保作用，“印度尼西亞成立了這樣的基金，基金為一些項目提供擔保，如果地方政府不能履約，基金將代為支付。”

“增信非常重要。”王守清說，社會投資者與政府簽定至少10年期的合同，如果投入大量資金后政府不能履約，投資者將處于非常不利的境地：行政訴訟法明確規定，特許經營協議屬于行政合同，行政合同發生爭議，只能申請行政復議，不能通過官司解決，不能仲裁，法律救濟投資者嫌不足。

孫潔也認為財政部聯合成立的PPP基金將主要起到增信的作用，直接投入項目的資金規模不會太大，只在項目公司中參股。但他不認為基金具有擔保功能，而是承擔有限責任，即入股多少承擔多少責任。

今年以來，為約束政府行為、保證社會投資者權益，財政部也出臺了不少政策措施。如將PPP項目的財政支出責任納入預算管理；嚴謹、規范、透明地挑選PPP示范項目，給予示范項目專項資金支持。據有專家透露，將來示范項目若能按照合同規范推進，而地方政府不履約的，財政部可以從撥放的財政資金中扣除相應部分資金，直接支付。這些措施出臺后，在一定程度上推動了PPP融資，有些銀行已經內部出文給PPP示范項目放貸。

具體到PPP項目本身的融資，據王守清介紹，國際上大多數PPP項目都采用無追索或有追索的項目融資，以實現項目風險與投資者母公司的分隔。我國很少使用這種融資方式，原因在于我國銀行處于壟斷地位，絕大部分利潤來自于利息差。而且，“講抵押，講擔保。”一位專業人士指出，項目融資非常專業，而國內金融機構對風險識別和精巧的交易結構和擔保結構的設計能力不足。如對風險利率的設定，“在商言商，不同的風險應該有不同的定價，PPP項目的風險相對高一些，從風險管理和收益風險對稱的角度看，低利率是不合適的。現在很多高風險項目的利率甚至低于貸款利率！”

也就是說，要破解PPP融資渠道難暢通的問題，還需要金融系統的改革同步展開，打破壟斷和政府管制太多、直接融資渠道少的桎梏，切實降低項目公司的融資成本。目前來看，銀行已經開始行動，如農行提出以特許經營權、購買服務協議預期收益等設定質押，一些銀行在嘗試投貸聯動模式；一些金融機構嘗試通過理財產品募集資金、參與PPP產業基金等方式介入；等等，關注、研究與創新皆有。

與此同時，PPP項目相關主體還需要轉變思想。“現在大家的目光太聚焦于資金了，大多都想賺一把就跑，不愿意長期運營，金融機構也多是進行短期貸款。”孫潔認為這是阻礙PPP推進的一個重要原因。

“好多人希望做BT，三五年就把投資收回來。那收回投資之后要干什么呢？還不是繼續做下一個項目。”上述財政部人士強調道，“PPP是有長期穩定收益的項目，就像好股票一樣是可以長期持有的。”