提高國家治理能力的現代化研究

摘 要：黨的十八屆三中全會明確把財政定義為國家治理的基礎和重要支柱，由此財政的重要作用得以凸顯。財稅體制的改革對于市場在資源配置中起決定性作用的發揮以及社會公平正義目標的實現都具有重要意義。要以財稅體制改革為突破口，提升國家治理能力和治理體系的現代化。

關鍵詞：財政；財稅體制；治理能力；現代化

中圖分類號：D63 文獻標志碼：A 文章編號：1002-2589（2015）11-0037-02

根據黨的十八屆三中全會的部署精神，財政已經被視為國家治理的基礎和重要支柱，也就是說財政不是我們通常所理解的收錢和花錢的事情這么簡單，收錢和花錢只是一般意義上的收入和支出，財政也不只是很多人一起來花錢，一起來理財，財政絕不僅僅是一個經濟杠桿，以往對財政的定義已經不足以適應改革的需要。更重要的財政定義不僅僅指“財”還包括“政”，這個“政”其實就在強調它是國家治理的基礎和重要支柱，對財政的定義的高度是前所未有的。

一、財政是國家治理的基礎和重要支柱

以前我們更多把財政跟收入和支出，跟收錢和花錢聯系在一起。黨的十八屆三中全會提出了全面深化改革的總目標，即完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化。財政應該是在國家治理體系和治理能力現代化里面，找到它應有的位置，財政視為國家治理的基礎和重要支柱這個定位，應該與全面深化改革的總目標是一致的。也就是說國家的現代化建設離不開財政制度的現代化，財政制度現代化是國家治理體系和治理能力現代化的重要內容之一。財政它是經濟、政治和社會問題的交匯點，它不是簡單的經濟問題，也不是簡單的政治問題，而是經濟、政治、社會各種問題的交匯點。財政改革不是指某個部門的改革，而是一個綜合的改革，財政改革的目標非常明確，要服從于整個國家改革的總目標，就具體而言財政體制的科學與否，和整個國家的長治久安是密切相關的，換句話說，財政的新定位可以理解為黨的十八屆三中全會對財政制度賦予了新的使命。實際上更加突出了財政應有的功能，或者說財政本來就有這種功能，只是過去我們更多把財政注意到“財”的方面，而忽略了“政”的方面。

二、通過完善立法來推動財稅體制改革

財稅領域要完善立法，法制化的國家建設是國家治理體系和治理能力現代化的重要內容之一。如果說一個現代化國家沒有法治，我們很難理解，對應的財稅領域的立法工作必須加快。簡單說所有的財稅活動應該在法律規定的范圍內進行，但是目前中國財稅活動的依據，主要是行政法規，立法層次較低，有的甚至是規定或者是通知，一些法律亟待修訂，已有的法律比如像預算法就亟待修訂，需要有效規范財政收支活動。

現行的預算法，對地方政府發展做出了非常嚴格的限定，國務院特殊批準的例外，就是說在一定情況下地方財政是不許赤字的，地方政府是不能借錢的。但現實當中存有大量的地方政府性債務，中國地方政府性債務規模有10.7萬億，地方債務風險基本在可控范圍內，為什么這么說呢？地方政府性債務不等于地方政府直接債務，只有其中的少數財務可能轉化為地方政府直接債務，而即使把這些全部都視為地方政府直接債務，從整個國家的層面來說，債務負擔率也不會達到國際警戒線，也不會達到60%。但是如果不對地方性債務進行有效監控的話，未來的問題可能就很嚴重，所以希望在未來能夠通過立法，能夠通過修訂預算法，能夠賦予地方政府適當的債務融資權限，使地方政府在明處借錢，而不是在暗處，這樣使得財政部門能夠統計數據，然后再對財政活動進行有效的監督，這個問題就可以解決了。另外一方面，稅收立法也是非常薄弱的領域，我國征稅活動所依據的法律包括一部稅收程序法和三部稅收實體法。稅收實體法中的企業所得稅、個人所得稅、車船稅三大稅種以外的70%以上的稅收收入，依據的是條例或者是暫行條例，法律欠缺穩定性。

社會各界對稅收制度的確定性和穩定性的訴求越來越高，所以稅收立法應該要有一個明確的時間表。從總體上看，稅收立法應該和改革進程一致，比如說營業稅改增值稅的試點工作，從2012年1月1號上海開始，現在已經覆蓋到全國，當然現在還只是對部分行業進行試點，原來是交通運輸業和部分服務業我們是1+6，現在是1+7，在這么做的情況下，增值稅立法工作和試點工作要相適應，在試點的基礎之上要形成新的增值稅制，我們過去的增值稅制，其實主要是為制造業設計的。營改增實際上提出一個問題，那就是增值稅再造，要重新設計增值稅制，讓它既能夠適應制造業發展的需要，又能夠跟現代服務業的發展兼容。那么增值稅的立法應該和這個進程相適應，其他稅法道理也是一樣的，對于法制化國家建設來說要完善立法，需要做的事情還有好多，要構建現代財政制度，才能符合現代財政制度建設的要求呢。因此提出了透明預算，政府所做的事情應該盡可能公開透明，對于資金的收入和支出的全過程，除了極少數涉及國家機密之外都要公開，公開之后由社會來評判，由相關部門、由人大代表、由各種各樣的機構來做評判，如果這么去做的話，一些難題就會迎刃而解。所以改革既需要勇氣，更需要智慧，可以通過技術的改革來推動制度改革。

形成事權，說白了，就是解決政府要做什么？事權問題，應該屬于行政管理體制的問題，屬于政治體制的問題，但是我們講到財政制度改革，有財有政，政這個里面體現了政治制度，那么事權的明確問題，自然而然變成是一個與財政制度改革密切相關的問題，政府有哪些事權必須明確，當前中國政府正在轉變職能，比如說現在提到了地方政府原則上不能再新建國有企業了，那么這一個規定如果得到很好地貫徹，我們剛才前面所說的地方政府性債務規模持續擴大問題，就可以在很大程度上得到解決。

那么我們現在談轉變政府職能，這是一個政府改革的問題，我們明確提出了改革的目標，在經濟上面我們可以看到，仍然要堅持市場經濟，但是簡單說，市場能做的事就交給市場做，市場不能做政府做得更好，才由政府做，社會能做的事情就交給社會，社會做不好，政府做得更好，才要交給政府，這是明確事權的基本原則。當然原則是簡單的，現實當中有的時候出現這種情況，本來市場做得更好，但是因為我們改革的起點是傳統的計劃經濟體制，也就是說本來是市場做的事情，但是政府已經做了，在這個時候市場和市場的作用就得不到充分發揮，我們就努力創造條件，讓市場和社會作用得到充分的發揮，要拆除阻礙市場和社會作用的藩籬，要把這個籬笆給拆掉，不是一件容易的事情。剛才我們說了，政府信息的有效公開，可以促進政府職能轉變，會讓政府職能轉變的步伐會更快一些。

三、明確事權，合理劃分中央與地方權責

有什么樣的事權，往往意味著對應的支出責任。明確事權，不能不考慮對財政支出的影響和財政的承載能力。巧婦難為無米之炊，如果事權的界定超過了財政的能力，最后的結果對政府來說相當于許空諾，它只會損害政府的公信力，這與現代國家治理理念嚴重不符?，F代國家治理理念首先要強調公信力，因此要調動中央和地方兩個積極性。黨的十八屆三中全會提出要發揮中央和地方兩個積極性，這是非常務實的一種提法。中央與地方財政關系的規范化，是現代財政制度建設的重要內容之一，中央和地方財政關系的規范化，我們可以理解為分稅制財政管理體制改革的延續，1994年進行了分稅制財政管理體制改革，這個改革注重發揮中央和地方兩個積極性，它的實質應該是分級財政，那么未來應該要突破1994年分稅制財政管理體制改革的一些局限性，收入的劃分，不應該只是分稅，因為政府掌握的資源不只是稅收，政府還掌握著大量的國有資源，國有資源會帶來租金收入，政府控制大量的國有企業，國有企業有效益就會分紅，所以現在如果要提分級財政管理體制，合理的提法是分稅、分租、分利相結合的分級財政管理體制。

過去我們在討論中央和地方關系的時候，總是糾纏于集權和分權，是多集中還是少集中，是多分權還是少分權，而真正怎么分卻不一定有一個最理想的方案，但是應該有一個原則，即哪一級政府提供的公共服務最有效率，那么這個公共服務就應該由這級政府來提供。影響全局的事權自然應該歸中央，例如國防、外交等，是國家保證長治久安的需要，是維持國家統一的需要，而帶有地方特征的事權，應由地方政府來做。比如公共服務、消防、道路清潔、垃圾處理，主要覆蓋本地區，從事權的劃分來說應該屬于地方提供的公共服務，但是因為它帶有地區間的外部性，完全可以由地方政府合作來提供，由中央承擔事權，可以通過委托的方式交給地方政府來做。確定好提供方式之后，還有提供標準的問題。例如養老保障各地情況差異很大，有的地方可能是支出壓力特別大，有的地方支出壓力相對比較少，那么在這種背景下，中央如果統一的話，怎么保證中央提供的服務不會低于提供的最好地方的公共服務呢。我們不可能采取一種平均化的措施，平均化的措施對于提供水平相對比較差的地方會滿意，但是對于提供水平相對好的地方就會不滿意。如果按照這個標準我們可以看到，上收事權意味著支出壓力的累積，而且從政府職能的轉變、從政府改革的角度來看，經濟建設的職能越來越少，養老、醫療、教育、社會保障的職能在集中。要形成科學的財稅體制，事權的劃分應該是動態的，經濟社會的發展、信息技術的發展，都會影響財政管理機制的選擇。當務之急是要確立一個原則，保證事權劃分的確定性和穩定性。劃分之后保持相對的穩定，如果確定性、穩定性解決了，地方的積極性就會得到充分的體現。如果調動積極性的角度來說，每一次事權的調整都應該有對應的財權和財力的轉移。

這就涉及改革稅制與稅負穩定。稅制改革本身就是財稅改革的重要內容，要明確改革怎么改，改革的目標是什么，改革之后會產生什么樣的結果。稅制改革還要保證稅負的穩定，就是說在穩定稅負的前提下進行的改革，這個提法跟之前的結構性減稅似乎有一定的差距，結構性減稅是2008年實施積極財政政策的背景下提出來的，希望通過減稅來促進經濟的穩定?，F在提穩定稅負是不是意味著減稅不可行呢？不是這樣的，我們提穩定稅負是因為現實當中各種公共服務的支出壓力巨大，財政收入必須保持穩定，所以從保證制度的穩定性來看，財政收入規模必須保持基本穩定，而稅收是財政收入最主要的來源，所以我們提穩定稅負。

參考文獻：

[1]蘇曉燕.淺談我國的財稅改革[J].中國外資，2012（17）.

[2]張臣，尹全勝.深化我國財稅體制改革的政策建議[J].中外企業家，2013（30）.

[3]朱明.關于進一步完善我國財稅體制問題的幾點思考[J].牡丹江師范學院學報（哲學社會科學版），2006（3）.

[4]樊綱.不要追求企業轉型而浪費資源[J].經濟研究參考，2011（48）.

[5]周寒.淺談我國現行財稅體制存在的問題及策略[J].全國商情（經濟理論研究），2009（17）.