關于《浙江省水上交通安全管理條例（草案）》的說明

主任、副主任、秘書長、各位委員：

受省政府委托，我對《浙江省水上交通安全管理條例（草案）》（以下簡稱條例草案）作如下說明：

一、制定條例的必要性

一是強化水上交通安全管理的需要。我省水運資源豐富，沿海航道四通八達，最高可通航30萬噸級船舶，內河航道密布，通航里程達9762公里，擁有高等級航道1432公里，主干航道日均流量超過1000艘次。2014年全省水路運力達到2430萬噸，其中擁有特種船舶和萬噸級船舶1873萬噸;全省完成水路客運量3581萬人、水路貨運量7.3億噸，上述指標均處于全國領先位置。全省沿海港口貨物吞吐量10.8億噸、集裝箱吞吐量首次突破2000萬標箱，達到2136萬標箱。其中寧波—舟山港完成貨物吞吐量8.7億噸，連續六年位居世界第一，集裝箱吞吐量達到1945萬標箱，增速居全國前列，世界排名升到第五位。目前我省95%的外貿物資由水路運輸，浙北內河航運一直承擔著全社會60%以上的貨運量。水運低碳、節能、高效的優勢在我省綜合交通運輸體系中日益突顯，隨著國務院《關于加快長江等內河水運的發展意見》的出臺、《浙江海洋經濟發展示范區規劃》的正式批復，我省水運迎來良好的外部發展環境。目前，我省沿海正在大力開展大宗散貨戰略儲備基地、港口物流基地、大宗商品交易基地等三大基地建設，內河則開展復興行動，舟山正在建設江海聯運服務中心，沿海遠洋特種船舶、內河集裝箱船舶發展迅速，行駛在水路上的船舶日益增多，但由此帶來的安全監管壓力也與日俱增。近年來，我省通航水域內水上交通安全形勢總體穩定，但沿海船舶和兄弟省市群死群傷水上交通安全事故仍時有發生。2012年4月，蘇州太湖快艇事故造成4名大學生遇難;12月，湖南益陽渡船傾覆造成9人死亡;12月，廣東汕尾貨船與漁船碰撞導致9人失蹤;2013年3月19日，我省海船涉及江蘇啟東沿海碰撞事故，導致3人死亡、5人失蹤。為保障水路交通運輸安全，使人民群眾實現便捷安全的水路出行，急需出臺與之相配套的水上交通安全法規。

二是完善現有法規體系的需要。目前，國家層面的法律、法規已相對滯后，1983年出臺的《中華人民共和國海上交通安全法》和2002年國務院出臺的《中華人民共和國內河交通安全管理條例》作為國家層面的法律、法規，具體針對性往往不足，與我省水上交通運輸業現狀有不適之處。首先，現有法規對涉水各部門安全監管職權界限規定不夠清晰，對農（林）生產自用船舶、城市園林等水域船舶的安全監管，易出現錯位、越位、缺位等情形。其次，目前我省水上安全救助能力（尤其是內河事故應急救助能力）薄弱，應急救助力量分布不均、非水網地區水上應急救助能力嚴重不足，越來越不能滿足我省水運快速發展的需要。上述情況，使得我省水路交通安全管理工作在實際中大量存在無法可依、有法難依的現象。為提高水上安全管理和服務水平、水上應急救助能力，使之與我省水運經濟發展相適應，迫切需要制定一部符合我省水上交通安全管理實際的地方性法規。

三是水上交通依法監管的需要。我省水上交通現場執法具有通航里程長、水域環境復雜多變、執法對象種類多等特點。近年來，《中華人民共和國行政強制法》等法律、法規的出臺，對水上交通依法行政提出了更高執法要求，也加大了水上交通行政執法的風險。一些經實踐證明有利于確保水上人身和財產安全、防止船舶污染水域的執法管理措施，如在沒有護欄的甲板上作業應當穿著救生衣等，不通過制定地方性法規加以規范就難以施行。

綜上，為了進一步規范全省水上交通安全管理，維護水上交通秩序和公共安全，預防和消除安全事故和安全隱患，保障公眾生命、財產安全，促進水運經濟的可持續發展，制定本條例是十分必要的。

二、條例的起草過程

自2005年5月起，省交通運輸廳就已經著手為制定條例開展調研準備工作。省人大常委會在2014年的立法計劃中將條例確定為一類預備立法項目后，省交通運輸廳積極開展調研起草論證工作。一是會同省人大法委、財經委和省法制辦有關人員及專家，成立了條例起草工作小組，廣泛收集資料，編印了《浙江省水上交通安全管理條例參考資料匯編》，制定了《浙江省水上交通安全管理條例起草工作方案》。二是通過走訪、座談和專家咨詢等多種形式，廣泛開展調研，在綜合各級政府及其涉水相關部門、水運企業等意見和建議的基礎上，明晰條例需要解決的問題，完善內容和框架，形成了條例草案的征求意見稿。三是征求意見稿形成后，反復征求了省級有關部門、各設區市和有關縣（市、區）相關部門的意見，在充分吸納各方意見的基礎上，經進一步修改完善后，正式形成條例草案送審稿。

條例草案送審稿于2014年7月份報省政府后，省法制辦按照地方立法程序辦理，即發函征求省級相關部門和各設區市人民政府的書面意見;赴杭州、寧波、湖州、嘉興等地開展立法調研，召開了由政府相關部門和水運企業代表參加的座談會;召開了由省級有關部門參加的立法協調會和由法律與航運方面專家參加的專家論證會，并在省法制辦網站上征求了社會公眾的意見。在以上工作的基礎上，省法制辦會同省交通運輸廳對送審稿進行了反復研究、論證和修改，數易其稿，形成了現在上報的條例草案。該條例草案已經省政府第41次常務會議審議通過。

三、條例的主要內容說明

制定條例的主要上位法依據是1983年9月2日全國人大常委會通過的《中華人民共和國海上交通安全法》和2002年6月28日發布的國務院第355號令《中華人民共和國內河交通安全管理條例》;與水上交通安全管理密切相關的法律、行政法規依據有《中華人民共和國船舶登記條例》《中華人民共和國船舶和海上設施檢驗條例》《中華人民共和國船員條例》《防治船舶污染海洋環境管理條例》《中華人民共和國航道法》。

條例草案共7章50條。主要內容說明如下：

（一）關于適用范圍。本條例調整從事水上航行、停泊、作業的船舶的安全，以及與水上交通安全有關的活動，例如通航保障等。船舶的設計建造屬于工業領域的范疇;船舶的交易則屬于市場流通范疇。兩個上位法均未將這些內容納入水上交通安全監管立法的調整范圍，有關事項按照其他法律、法規、規章和規范性文件規定執行。因此，條例草案未將這些內容納入調整范圍。

關于水上餐飲管理。在我省，從2012年1月1日《浙江省河道管理條例》生效開始，已經明文禁止利用船舶、船塢等水上設施侵占河道（包括湖泊）水域從事餐飲、娛樂等活動，且其本身也不屬于“交通”的范疇。因此，條例草案也未將其納入調整范圍。（第二條）

（二）關于政府、部門以及企業安全責任。水上交通安全管理需要各級人民政府、縣級以上人民政府有關部門、水運企業多方聯動和齊抓共管才能落到實處，為明確各方職責，條例草案第四條至第十一條分別對各方應負的安全責任作了明確列舉式的規定，以資各方遵循。其中政府有關部門水上交通安全管理職責的劃分主要是依據兩個上位法有關規定和《關于進一步明確水上交通安全監管職責分工有關問題的通知》（中央編辦發〔2005〕9號）以及我省編辦的實施意見（浙編〔2005〕65號）。這里需要說明的是，國家和地方海事管理機構的管轄范圍主要是作如下劃分：海上的交通安全管理和我省甬江、椒江、甌江水系的內河交通安全管理由國家海事管理機構統一負責監管，除前述中央管理水域以外的其他內河通航水域的交通安全管理由縣級以上地方海事管理機構（一般與縣級以上港航管理機構合署，兩塊牌子，一套班子）負責監管。（第四條至第十一條）

（三）關于農（林）生產自用船舶管理。當前，我省農（林）生產自用船舶數量龐大，據不完全統計，我省地方海事轄區內有近4萬艘。農（林）生產自用船舶普遍存在船舶狀況差、缺乏管理、一船多用、違法載客等情況，安全隱患大。近五年來，非運輸船舶交通事故在我省內河交通事故中所占比例高達51.9%，事故責任主體除了少量漁船外，大都是農（林）生產自用船舶。我省湖州市從2008年10月開始推行“一中心六站”的監管模式，在鄉鎮建立公共安全管理中心，下設六站，其中一站為交通安全管理站，負責農（林）生產自用船舶的編號造冊和安全管理。該管理模式成效顯著，實施以來，該類船舶的事故率下降了三分之二。湖州對農（林）生產自用船舶的監管模式值得上升為法規，在全省推廣。此外，安徽、重慶、四川等兄弟省市的水上交通安全管理條例也明確將該類船舶列入鄉鎮管理范圍。因此，條例草案將農（林）生產自用船舶的監管權明確賦予了鄉鎮人民政府（街道辦事處）。（第六條、第十二條第二款）

（四）根據我省實際創設了一些制度。根據我省水運行業發展實際和水上交通安全工作特點，條例草案在上位法允許的范圍內創設了一些制度如禁止遮擋、污損或者偽造船名牌等船舶標識、標牌，要求船舶配備必要的通訊設施，鼓勵船舶保險，要求船員在沒有護欄的甲板上作業時應當穿著救生衣等（第十三、十四、十五、二十二條）。

（五）關于船員管理。由于國務院已制定有專門的行政法規《中華人民共和國船員條例》。因此，我們在條例草案中僅在第十六條中對有關內容作了概要性規定，著重對船長的職責以及禁止行為作了補充性規定;根據國家海事局、農業部（漁業主管部門）的有關規定，并借鑒公安機關陸上道路交通安全管理的有效做法，規定了水上交通安全違法行為累積記分制度。（第十六、十七、十八條）

（六）關于技術監控。近年來，我省交通運輸系統充分利用現代信息技術手段創新水上交通安全監管工作模式，船舶動態監管系統、視頻監控系統等非現場執法系統逐步推廣應用并取得良好效果。條例草案對水上交通安全監管工作中應用技術監控手段作出了規定，既為新技術、新手段在水上交通安全監管工作中進一步推廣使用提供了依據，也規范了技術監控的使用。（第二十五條）

（七）關于規范影響通航安全的行為。我省東部地處沿海，夏、秋季強熱帶氣旋多發;西部地處山區及半山區，大小水庫較多，各地水閘遍布。水利、水電管理部門經常要通過水庫蓄水或者開閘放水來調節河道水位，往往會影響水上交通安全。因此，條例草案規定，一是在進行蓄水或者開閘放水等水力調度時，水利、水電工程設施的管理部門應當考慮保持航道的最低通航設計水位，確保船舶航行、停泊、作業的安全，減少觸碰、擱淺等事故發生;二是在因防洪等特殊情況需要必須采取緊急開閘放水等可能影響水上交通安全的措施時，相關部門應當提前通知海事管理機構，以便海事管理機構及時發布航行通告或者航行警告。此外，我省內河時常發生堵航事件，一旦發生航道堵塞，除海事管理機構到現場抓緊疏通外，船舶有序航行、停泊非常重要。因此，條例草案規定了在航道通航密度過大甚至堵塞等情況下，可以實行水上交通管制，船舶航行、停泊應當服從海事管理人員的指揮和調度。（第二十六、二十八、二十九條）

（八）關于水上搜救與事故處理。由于上位法對水上搜救僅有原則性的籠統規定，而搜救任務卻越來越繁重。因此，條例草案專門用了一章的篇幅具體規定了水上搜救機構確定，遇到事故自救與社會力量搜救、搜救值班、搜救報告、搜救指令下達、搜救、醫療保障、搜救信息發布等事項。至于水上交通事故的調查處理，上位法有原則性規定，我省已制定有專門的《浙江省水上交通事故處理辦法》（系省政府規章），因此，對這一塊內容作了轉致性處理。（第三十條至第四十條）

（九）關于涉水活動的安全監管問題。根據《中華人民共和國內河交通安全管理條例》的規定，在內河通航水域或者岸線上舉行大型群眾性活動、體育比賽，可能影響通航安全的作業或者活動的，應當在進行活動前報海事管理機構批準。活動組織方應當在活動區域設置標志和顯示信號，并按照海事管理機構的規定，采取相應的安全措施，保障通航安全，活動完成后不得遺留任何妨礙航行的物體;海事管理機構負責對活動組織方是否按照上述要求實施監督管理，并根據情況采取限時航行、單航、封航等臨時性限制、疏導交通的措施，以維護水上交通秩序。因上位法對此已有明確規定，條例草案未作重復規定。

以上說明和《浙江省水上交通安全管理條例（草案）》，請予審議。