關于進一步加強和改進鄉(xiāng)鎮(zhèn)及街道人大工作的調(diào)查與思考*

加強和改進鄉(xiāng)鎮(zhèn)及街道人大工作，是夯實人大工作基礎、推進基層治理能力現(xiàn)代化的重要保障。為籌備召開省委人大工作會議，促進我省基層人大工作創(chuàng)新發(fā)展，課題組赴紹興市、新昌縣、嘉興秀洲區(qū)、溫嶺市、玉環(huán)縣、長興縣等地開展實地調(diào)研，向全省90個縣（市、區(qū)）人大常委會發(fā)放調(diào)查問卷，召開鄉(xiāng)鎮(zhèn)及街道人大工作專題座談會，全面了解掌握面上基本情況，廣泛聽取基層同志的意見建議，在此基礎上提出了今后一個時期規(guī)范和推動鄉(xiāng)鎮(zhèn)及街道人大工作的思路與對策建議。

一、當前我省鄉(xiāng)鎮(zhèn)及街道人大工作的基本情況

多年來，在歷屆省委和各級黨委的重視支持下，我省鄉(xiāng)鎮(zhèn)及街道人大工作和建設不斷加強，工作制度逐步健全，探索實踐穩(wěn)步推進，職能作用有效發(fā)揮，鄉(xiāng)鎮(zhèn)及街道人大工作取得了新的進展，為促進我省經(jīng)濟持續(xù)健康發(fā)展與社會和諧穩(wěn)定作出了良好貢獻。

（一）全省鄉(xiāng)鎮(zhèn)及街道人大組織建設現(xiàn)狀。目前我省有899個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，70.9%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大配備了專職主席（638名），其余由鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記兼任，配備專職副主席944名。全省426個街道，有380個設立了專門人大代表服務機構，占89.2%，還有42個設立了街道人大其它機構。有413個街道人大配備了專職負責人，其余13個街道人大負責人為兼職。同時，還配備街道人大專職工作人員307名，兼職工作人員323名。杭州、寧波、紹興、金華、麗水等地專職配備比例較高，如紹興市柯橋區(qū)16個鎮(zhèn)（街）都各配備了1名專職主席（主任）、2名專職副主席（副主任）和1名專職干事。

（二）各地鄉(xiāng)鎮(zhèn)及街道人大作用發(fā)揮情況。2004年和2009年，省委先后兩次召開人大工作會議，并出臺加強和改進人大工作的意見，都對鄉(xiāng)鎮(zhèn)及街道人大工作提出了明確要求。換屆以來，省人大常委會高度重視鄉(xiāng)鎮(zhèn)及街道人大工作，召開鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作座談會，舉辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）人大主席（主任）培訓班，把代表作用發(fā)揮情況納入“五好鄉(xiāng)鎮(zhèn)”考評內(nèi)容，特別是深入學習貫徹張德江委員長在浙調(diào)研考察期間重要講話精神，對基層人大工作作出新部署、提出新要求。全省鄉(xiāng)鎮(zhèn)及街道人大緊扣黨委中心工作，找準定位，積極有為，在促進當?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展、推動基層民主法治建設中發(fā)揮了積極作用。一是討論決定重大事項，決策科學化、民主化進一步推進。大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)通過召開鄉(xiāng)鎮(zhèn)人代會，對重大建設項目資金安排情況和財政預算情況進行專項審議，并就重大事項作出決議決定，推動黨委決策部署的落實。如溫嶺市的“參與式預算”、寧波市的“政府實事工程代表票決制”等做法，為探索基層決策民主化拓展了新的渠道。二是突出工作重點，圍繞中心服務大局作用進一步發(fā)揮。圍繞省委全面深化改革、轉型升級、“三改一拆”、“五水共治”等一系列重大部署，積極發(fā)動縣鄉(xiāng)代表開展“關心母親河溪、查找水污染源、恪盡代表職責”、推進“五水共治”、“查找不適應全面深化改革要求的法律法規(guī)條文”等主題活動，為推動改革發(fā)展貢獻力量。如在“查找水污染源”活動中，全省共有6.5萬多名各級人大代表查明污染源3.1萬多個，提出治理建議2.9萬多條，交政府有關部門辦理1.4萬多件，形成合力治水的強大聲勢。三是密切聯(lián)系群眾，代表主體地位進一步彰顯。各地組織代表開展執(zhí)法檢查、視察、評議、調(diào)研等活動，督促代表建議辦理工作。完善代表聯(lián)系群眾制度，建設“浙江省人大代表履職服務平臺”，目前全省有8萬多名各級人大代表注冊使用，有效發(fā)揮了平臺在加強常委會聯(lián)系代表、代表聯(lián)系群眾等方面的功能，拓寬各級人大和“一府兩院”回應群眾關切的途徑，使網(wǎng)絡平臺成為實現(xiàn)代表全天候、便捷化聯(lián)系群眾的重要載體。全面推進代表聯(lián)絡站建設，已建成各類接待站點2582個，不少地方組織轄區(qū)內(nèi)各級代表定期接待選民，面對面聽取意見和建議，協(xié)調(diào)解決相關問題，民意訴求反映渠道進一步暢通。四是配合常委會工作，縣鄉(xiāng)兩級人大工作合力進一步形成。各地鄉(xiāng)鎮(zhèn)及街道人大圍繞組織實施縣（市、區(qū)）人大常委會工作計劃，組織轄區(qū)代表開展執(zhí)法檢查、專項視察和專題調(diào)研，配合常委會做好代表建議督辦、會前準備、轄區(qū)代表選舉等工作，確保常委會各項工作部署順利實施。如湖州市的鄉(xiāng)鎮(zhèn)及街道人大積極配合市、縣人大，三級聯(lián)動開展“陽光預算”行動、查找大氣污染源行動、“五動助推”五水共治等活動，形成了各級人大共同開展工作的強大合力。五是擴大公民有序參與，基層民主政治建設進一步推進。各地黨委重視發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)及街道人大在引導規(guī)范基層民主政治建設中的作用，探索人大制度與基層民主的有機結合，豐富民主形式，擴大公民有序政治參與途徑。如“街道議政會”和“居民代表大會”等制度，為基層群眾直接參與經(jīng)濟社會各項事務管理創(chuàng)造了條件。

（三）當前鄉(xiāng)鎮(zhèn)及街道人大工作的主要問題和困難。從調(diào)研和問卷看，各地反映在重視程度、法制保障和工作條件等方面，還存在一些困難、矛盾和問題。主要有：

1.對人大制度的性質、地位和作用以及基層人大工作重要性的認識不到位。一些黨委和主要領導還沒有從“五位一體”建設和治理能力現(xiàn)代化的高度定位基層人大工作，還是把人大視為“二線”崗位，甚至當成政府的組成部門來使用，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作缺乏剛性約束。一些地方不注重發(fā)揮人大“整個機器”的作用，而是注重了“零部件”的使用;不重視通過法定程序提交人代會作出重大事項決定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府接受人大監(jiān)督的意識有待提高。不少鄉(xiāng)鎮(zhèn)及街道人大主席（主任）“專職不專”，熱衷于參與招商引資、分管重點工程等政府性事務，“種了別人田荒了自家地”，主動履行人大職責的意識不強。

2.現(xiàn)行相關法律法規(guī)規(guī)定比較原則或缺失。從鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大看，法律賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)人代會13項職權，但對會期、程序、審議、表決等都缺少具體規(guī)定，特別是會期隨意性大，一般都只有半天或一天，代表審議時間不充分，很多流于形式。代表大會決定決議執(zhí)行、代表審議意見落實、代表建議督辦、閉會期間預決算的調(diào)整變更等情況，由誰去負責實施，責任體系不明確。主席團除了法定的主持和召集人代會外，日常事務能不能處理，是否可以承擔某些常設機構的職能等，一些地方感到比較困惑。從街道人大工作看，主要是因缺乏法律依據(jù)，導致職能定位不清晰。地方組織法規(guī)定，不設區(qū)的市和市轄區(qū)人民政府根據(jù)工作需要，可以設立若干街道辦事處，作為它的派出機構。但沒有規(guī)定在街道設立人大工作機構。后來不少地方為了組織好在街道的各級人大代表活動，陸續(xù)在街道設立了人大工作機構，作為縣（市、區(qū)）人大常委會的派出機構。但它只是實踐的產(chǎn)物，由于缺少法律依據(jù)，大家還是感到名不正言不順，底氣不足。各地的做法也是五花八門，工作不夠規(guī)范，發(fā)展也不夠平衡。

3.代表作用有待進一步發(fā)揮。一是基層代表特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表的素質參差不齊，代表整體素質有待提高，代表培訓的針對性有待增強。二是代表聯(lián)系群眾機制還不夠健全，代表聯(lián)系群眾的機制和平臺建設需要加強，民意表達渠道不夠暢通，代表的主體作用有待進一步發(fā)揮。三是代表履職服務保障不夠到位，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人代會經(jīng)費保障不足，有的地方對代表活動經(jīng)費納入本級財政預算的規(guī)定落實不到位。全省鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表活動經(jīng)費低于300元有67個，300至1000元有195個，兩者相加占到鄉(xiāng)鎮(zhèn)總數(shù)的29.1%;鄉(xiāng)鎮(zhèn)及街道人大人均工作經(jīng)費、辦公條件等保障有待提高。各地對鄉(xiāng)鎮(zhèn)及街道人大工作指導聯(lián)系有待加強。

4.鄉(xiāng)鎮(zhèn)及街道人大履職能力和隊伍建設有待加強。一些從事鄉(xiāng)鎮(zhèn)及街道人大工作的同志對鄉(xiāng)鎮(zhèn)及街道人大的職能定位、職權范圍認識不到位，對人大制度知識的學習和對人大工作的思考不夠深入，基層人大干部教育培訓有待加強，干部隊伍素質有待提高。同時，一些地方機構人員配備不到位，鄉(xiāng)鎮(zhèn)及街道人大的組織建設亟待加強，目前全省只有427個鄉(xiāng)鎮(zhèn)設立了人大辦公室，只占總數(shù)的47.4%，專職工作人員也只有264名。426個街道中，只有159個配備了專職工作人員，只占街道總數(shù)的37.3%。一些地方的人大主席（工委主任）甚至成了“光桿司令”，影響了正常工作開展。

二、明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)及街道人大工作的職能定位

鄉(xiāng)鎮(zhèn)及街道是我國五級行政區(qū)劃和管理體制中最基層的行政單位，處于國家政權組織體系的底端，在整個國家治理體系中具有重要的基礎性地位。隨著城市化進程的推進，一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)及街道管理區(qū)域不斷擴大，人口總數(shù)和經(jīng)濟總量不斷擴張，鄉(xiāng)鎮(zhèn)及街道在社會治理中的作用越來越突出。一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)及街道承載的經(jīng)濟社會事務管理、化解一線矛盾糾紛的任務越來越重;另一方面，縣（市、區(qū)）以上各級黨委政府的工作成效需要通過基層實踐來反映、推動和檢驗，“上面千條線，下面一根針”，鄉(xiāng)鎮(zhèn)及街道工作是貫徹中央和各級黨委決策部署的重要基石。

（一）加強和改進鄉(xiāng)鎮(zhèn)及街道人大工作的意義。鄉(xiāng)鎮(zhèn)及街道人大是基層政權的有機組成部分，是基層黨的工作的重要內(nèi)容。做好鄉(xiāng)鎮(zhèn)及街道人大工作，對于完善黨的執(zhí)政方式、推動人大制度在基層的具體實踐、促進基層治理能力現(xiàn)代化具有十分重要的現(xiàn)實意義。第一，加強改進鄉(xiāng)鎮(zhèn)及街道人大工作，是鞏固黨的執(zhí)政基礎和基層政權的重要保障。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權是我國最基層的政權組織，是黨治國理政的一個最基本單元。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大作為最基層的國家權力機關，在黨委領導下決定本轄區(qū)重大事項、監(jiān)督支持政府工作，擔負著推動中央和各級黨委決策部署在基層落地生根的重要職責，是推進黨在基層科學執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政的堅強堡壘。做好鄉(xiāng)鎮(zhèn)及街道人大工作，對于鞏固黨的執(zhí)政基礎、加強基層政權建設、實現(xiàn)國家長治久安，具有獨特的基礎性作用。第二，加強改進鄉(xiāng)鎮(zhèn)及街道人大工作，是服務工作大局、推動城鄉(xiāng)改革發(fā)展穩(wěn)定的必然要求。基層創(chuàng)新是發(fā)展的原動力，改革發(fā)展的成功實踐經(jīng)驗大多來自于基層。鄉(xiāng)鎮(zhèn)及街道人大作為人大制度在基層的實踐載體，具有民主政治建設“試驗田”的作用。做好鄉(xiāng)鎮(zhèn)及街道人大工作，對于凝聚改革共識、集聚發(fā)展力量、激發(fā)群眾首創(chuàng)活力，具有不可替代的制度性優(yōu)勢。第三，加強改進鄉(xiāng)鎮(zhèn)及街道人大工作，是深化“法治浙江”建設、提高依法治理能力的基礎環(huán)節(jié)。當前大量的社會矛盾集聚在基層，涉及征用、拆遷、勞資糾紛等信訪事件高發(fā)多發(fā)，需要引導群眾通過法律途徑解決。鄉(xiāng)鎮(zhèn)及街道人大是推進基層法治建設的重要力量，對于維護基層政權組織正常運轉、強化權力運行制約監(jiān)督、運用法治思維法治方式開展工作，具有引領和保障作用。第四，加強改進鄉(xiāng)鎮(zhèn)及街道人大工作，是保證人民主體地位、擴大公民有序參與和推動基層民主政治建設的重要渠道。人民代表大會制度是保證人民當家作主的根本政治制度，是堅持人民主體地位的有效政權組織形式。縣鄉(xiāng)兩級人大代表由選民直接選舉產(chǎn)生，發(fā)揮好鄉(xiāng)鎮(zhèn)及街道人大的作用，對組織引導好基層代表選舉，規(guī)范好基層自治，促進民主決策、民主管理、民主監(jiān)督，保障基層群眾的民主權利，具有不可或缺的載體功能。第五，加強改進鄉(xiāng)鎮(zhèn)及街道人大工作，是密切代表與群眾聯(lián)系、加強地方國家權力機關建設、夯實人大工作基礎的重要基石。鄉(xiāng)鎮(zhèn)及街道人大處于國家政權組織體系的基礎環(huán)節(jié)，是人大工作的重要組成部分。基層群眾對人大工作的感知，主要來自于對鄉(xiāng)鎮(zhèn)及街道人大工作的認識和感受，做好最基層的鄉(xiāng)鎮(zhèn)及街道人大工作，對于保持與人民群眾的血肉聯(lián)系、打牢人大工作的基層基礎，具有十分重要的現(xiàn)實意義。

（二）鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作的基本定位和任務。做好鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作，首要的是理清職能定位和責任體系。把握職能定位，既要于法有據(jù)，又要總結實踐經(jīng)驗，把一些行之有效的做法梳理出來。在這個基礎上進一步明晰鄉(xiāng)鎮(zhèn)人代會、人大主席和副主席、人大主席團以及人大工作人員的職責范圍，防止職責越位、錯位和缺位。

1.從鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會的定位和職責來看，地方組織法規(guī)定了鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大享有13項職權，包括聽取審查鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作報告，討論決定本行政區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟社會發(fā)展重大事項，督促檢查法律法規(guī)和上級人大決議決定的執(zhí)行，審查批準財政預算和預算執(zhí)行情況報告，以及選舉鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大和政府領導人員等方面的職責。概括起來，除了沒有立法權，主要行使決定、監(jiān)督和選舉等三項職權。

2.從鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席、副主席的定位、職責來看，1995年地方組織法首次規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大設主席，并可以設1至2名副主席。同時規(guī)定“鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民代表大會主席、副主席在本級人民代表大會閉會期間負責聯(lián)系本級人民代表大會代表，組織代表開展代表活動，并反映代表和群眾對本級人民政府工作的建議、批評和意見”。同年，我省的鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團條例也作了修改，細化了鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席、副主席在人代會閉會期間的職責范圍。我省各地從實際出發(fā)，陸續(xù)制定了人大主席、副主席履職的工作制度和規(guī)則，豐富和擴充了相關職責和任務。盡管有些法律法規(guī)沒有規(guī)定，但實際效果非常明顯。綜合法律規(guī)定和實踐經(jīng)驗，我們認為，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席、副主席的主要任務是聯(lián)系代表、匯聚民意、反映民情，具體承擔以下職責和任務：（1）組織代表學習憲法和法律知識;（2）聯(lián)系轄區(qū)內(nèi)各級人大代表，健全代表活動網(wǎng)絡，組織代表開展向選民述職等活動;（3）組織代表開展視察、檢查和調(diào)研等活動，督促政府落實代表意見;（4）檢查督辦代表建議辦理，提高問題解決率;（5）反映代表和群眾的意見建議，發(fā)揮黨和政府聯(lián)系群眾橋梁紐帶作用;（6）協(xié)助做好下次人代會的籌備等。由此看來，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席、副主席任務繁重、責任重大，是大有可為的。

3.關于鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團的定位和職責，按照地方組織法規(guī)定，主席團的主要職責是負責主持人代會，并召集下一次人代會的召開。按照這一規(guī)定，它不是常設機構，不具有縣（市、區(qū)）以上人大常委會的職權。從制度設計看，1979年修改地方組織法，縣（市、區(qū)）以上地方人大設立常委會，為什么鄉(xiāng)級人大不設常設機構？主要是考慮到鄉(xiāng)鎮(zhèn)地域面積比較小，代表人數(shù)少，如果要討論決定重大事項，隨時召開人代會比較方便;鄉(xiāng)鎮(zhèn)不設政府部門和“兩院”，監(jiān)督的任務不是很重;鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權決策職能相對較少，主要是執(zhí)行上級國家機關的決定決議;還有不設常設機構，減少決策層次，可以充分反映基層群眾的意見和要求，更好保證群眾直接行使民主權力等。所以，從1979年到1986年，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人代會是由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府主持和召集的。為了解決這一問題，1986年12月修訂地方組織法時，規(guī)定設立鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團，負責主持和召集人代會，除此之外，并沒有授予其它職權。再從代表法的規(guī)定看，代表閉會期間活動由主席、副主席負責組織;代表被限制人身自由，由執(zhí)行機關向本級代表大會報告;代表資格被終止，由資格審查委員會報本級人民代表大會。上述事項都沒有規(guī)定向主席團報告或由主席團組織實施。這從另一個角度印證了鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團不是常設機構，不具有縣（市、區(qū)）以上人大常委會的相應職權。

在現(xiàn)有法律框架內(nèi)，也就是在地方組織法未作修改的情況下，主席團的職能主要是主持和召集人代會。那如何解決閉會期間需要及時討論決定本區(qū)域內(nèi)的重大事項，而主席團又無權行使這項職權的問題呢？我們認為，可以通過以下途徑進行彌補：一是增加人代會的次數(shù)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表人數(shù)少，會期也相對短，加上現(xiàn)在交通便利，會議經(jīng)費也不是太大問題，關鍵是要把召開會議與依法行使職權有機結合起來。如果本行政區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟社會發(fā)展中的重大問題、事關群眾切身利益的重大民生工程等，需要及時作出決定決議;重大財政預算資金需要調(diào)整或變更;鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席、副主席或鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）長、副鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）長需要補選;鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府不適當?shù)臎Q定命令需要撤銷等，都可以通過適時召開人代會來解決。如我省溫嶺“參與式預算”、寧波“重大實事工程票決”和海寧等地的一些做法，就是根據(jù)實際工作需要，及時召開人代會，較好地解決了閉會期間主席團無法代行代表大會職權的問題，是一個比較可行的破題之策。二是充分發(fā)揮好人大主席、副主席的作用。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作的源泉和活力在代表。既然主席團不能行使對政府的監(jiān)督職能，完全可以由人大主席、副主席來組織代表開展執(zhí)法檢查、專題視察、集體約見、工作評議等，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作提出意見和建議，督促政府改進工作。目前許多地方人大主席、副主席“專職不專”，把大量精力放在政府的工程項目上，沒有把代表工作做深做實做細，應該講在組織代表參與閉會期間決定重大事項、監(jiān)督政府工作等方面，基層人大還有很大的潛力和空間，這項工作做好了能有效彌補主席團不能行使代表大會職權帶來的不足。三是抓緊制定我省鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作條例。由于地方組織法一時修改不了，我省的鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團組織條例也不會修改，主席團的職能不會有實質性改變。為了適應鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作發(fā)展需要，需要抓緊出臺鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作條例，目前這個條例已列入省人大五年立法調(diào)研項目庫。我們認為，這個條例重點應對如何開好鄉(xiāng)鎮(zhèn)人代會，增加會議次數(shù)，規(guī)范會議程序，保證代表充分審議;如何落實好人代會決議和加強代表建議辦理;如何加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)全口徑預決算監(jiān)督;如何進一步明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席、副主席的職責任務;如何充分發(fā)揮閉會期間代表職能作用等，作出具體規(guī)定。又比如，在基層人大開展專題詢問，通過面對面溝通解決具體問題，改單向會議審議為雙向協(xié)商互動，更適合基層工作實際，實際效果也很好，應逐步常態(tài)化，在制定這個條例時應把這些經(jīng)驗和做法寫進去，以法規(guī)的形式固定下來。

隨著民主法制建設的推進，條件成熟時地方組織法可能會作出相應修改。如果全國人大要修改這個法律，擴大鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團職能，甚至賦予主席團享有縣（市、區(qū)）以上人大常委會的職權，我們認為，應授予鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團以下職能：聽取和審議鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府專項工作報告;對法律法規(guī)和上級人大決定決議執(zhí)行情況開展檢查;聽取和審議預算執(zhí)行情況報告，決定預算的調(diào)整和變更，審查和批準決算;接受鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席、副主席和鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）長、副鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）長以及本級人大代表的辭職;決定代理人選等。只有在這種情況下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團才真正享有常設機構的法律地位。

（三）街道人大工作的基本定位和任務。隨著我省城鄉(xiāng)一體化加快推進，我省街道呈現(xiàn)出類型多、差異性大的階段性特征。從職能看，主要有三類：一類是城區(qū)老街道，主要承擔社會建設和公共服務的任務;第二類是由鄉(xiāng)鎮(zhèn)改為街道的，基本上仍承擔著原來鄉(xiāng)鎮(zhèn)的各項職能;第三類是設在開發(fā)區(qū)、功能區(qū)內(nèi)的街道，雖然數(shù)量不是很多，但管理體制比較特殊。街道人大工作是經(jīng)濟社會和基層民主發(fā)展的必然產(chǎn)物。街道沒有本級人大代表，街道內(nèi)各級人大代表開展活動需要有專門的機構和人員去保障;縣（市、區(qū)）人大常委會工作覆蓋面廣，有很多需要在基層得到組織落實;基層群眾的利益訴求日趨多樣化，訴求表達的渠道需要進一步暢通;大量的社會矛盾集中在基層，需要創(chuàng)新載體去及時調(diào)處和化解。為了使代表活動在街道“不斷線”，常委會工作在街道“不斷層”，社情民意反映渠道“不斷鏈”，各地陸續(xù)在街道設立了人大工作機構。但由于沒有法律地位，一開始各地對街道人大工委的性質定位各不相同，有的認為是人大常委會的派出機構，有的認為是常委會工作機構，有的認為是常委會內(nèi)設機構，還有的認為就是代表聯(lián)絡機構，等等。

在法律未予明確的情況下，我省很多地方主要根據(jù)全國人大常委會領導的講話精神和黨委文件來開展街道人大工作。2008年，針對各地街道人大工作開展情況，全國人大常委會副委員長李建國在一次會議通報中明確表示，在街道設立代表工作機構，負責聯(lián)系代表并為代表活動提供服務，可以繼續(xù)探索實踐，總結經(jīng)驗。省委〔2004〕12號文件指出，“繼續(xù)探索街道如何開展人大工作的辦法和途徑”。省委〔2009〕59號文件提出，“充分發(fā)揮人大街道工委在組織本轄區(qū)內(nèi)人大代表開展監(jiān)督活動、聯(lián)系人民群眾等方面的作用”。杭州、寧波等市委專門出臺有關文件，進一步推動和規(guī)范街道人大工作。很多縣（市、區(qū)）人大常委會也制定了相應的指導性意見。總結我省各地實踐，絕大多數(shù)都是把街道人大工委定位為縣（市、區(qū)）人大常委會派出機構，主要任務是服務和保障轄區(qū)內(nèi)的人大代表開展活動，對縣（市、區(qū)）人大常委會負責并報告工作，同時接受街道黨工委領導。

最近，張德江委員長在浙江考察調(diào)研時指出，做好街道人大工作，有利于代表發(fā)揮作用，有利于代表聯(lián)系群眾，有利于群眾監(jiān)督代表，也有利于代表監(jiān)督政府。街道人大工委的工作是非常有效率的，是必不可少的，這種探索是積極的，要給予充分肯定。同時，強調(diào)在法律沒有明確規(guī)定的情況下，要結合各地實際，繼承和完善已有的經(jīng)驗做法，繼續(xù)探索實踐，不斷總結提高。張德江委員長的重要講話精神，為我們繼續(xù)探索和加強街道人大工作指明了方向。

根據(jù)張德江委員長講話精神和我省各地實踐經(jīng)驗，我們認為，街道人大工作機構的職責和任務應包括：一是豐富閉會期間代表活動內(nèi)容，組織代表開展視察、專題調(diào)研、向選民述職、督促建議辦理工作等活動;二是密切代表與人民群眾的聯(lián)系，通過走訪選民、代表進社區(qū)、設立聯(lián)絡站等形式，暢通民意訴求反映渠道;三是引導公民有序參與，搭建公民參與街道重大決策的平臺，充分表達利益訴求，推進基層民主建設。四是協(xié)助常委會開展執(zhí)法檢查、專題調(diào)研、換屆選舉、專項審議等任務，做好相關組織實施工作。五是開展相關監(jiān)督事項。街道人大工委是縣（市、區(qū)）人大常委會在街道設立的派出機構，街道辦事處是縣（市、區(qū)）人民政府的派出機構。在縣（市、區(qū)）層面是縣（市、區(qū)）人大對縣（市、區(qū)）政府的監(jiān)督，街道工作是縣（市、區(qū)）工作的延伸和拓展。所以，街道人大工委通過聽取街道辦事處的相關情況介紹，了解一些重大民生工程的進展情況，提出一些具體的意見和建議，也是積極有益的。

三、推動和規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)及街道人大工作

鄉(xiāng)鎮(zhèn)及街道人大工作在我國基層政權建設中具有基礎性的作用。各地要從鞏固基層政權基礎、維護人民主體地位、推進依法治理的高度，支持鄉(xiāng)鎮(zhèn)及街道人大依法履行職權，發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)及街道人大在推動經(jīng)濟持續(xù)健康發(fā)展與社會和諧穩(wěn)定中的作用。

（一）加強對縣鄉(xiāng)人大代表選舉工作的領導。選舉是民主政治的基石。代表是人民代表大會的主體，選舉代表是人大開展工作的第一個環(huán)節(jié)。按照現(xiàn)行法律規(guī)定，縣鄉(xiāng)兩級人大代表都是直接選舉產(chǎn)生的，尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級選舉產(chǎn)生的代表基數(shù)更大、比重更高，是實現(xiàn)直接民主的主要途徑。要站在保證人民當家作主、完善基層民主制度、鞏固基層職權組織的高度，切實加強對鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表選舉工作的領導。一是加強組織協(xié)調(diào)配合。黨委要統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，明確責任，有關部門要加強選舉組織工作，密切配合，確保選舉工作堅持黨的領導、充分發(fā)揚民主、嚴格依法辦事相統(tǒng)一。認真做好選舉動員、提名醞釀、公布和介紹候選人、同選民見面、投票計票以及代表資格審查等各個環(huán)節(jié)工作，保證選舉工作依法有序進行。二是充分保障選民的選舉權和被選舉權。嚴格執(zhí)行選舉法和有關法規(guī)，做好選民登記等工作，尤其要重視保障外來流動人口的選舉權利，在外來人口較為集中的地方，應安排外來人口代表候選人相應剛性的指標，保障流動人口充分行使選舉權和被選舉權。浙江目前有外來務工人員近2000萬人，維護好他們的選舉權利尤為重要。三是堅持優(yōu)化代表結構與提高代表素質相統(tǒng)一。科學劃分選區(qū)，擴大優(yōu)秀代表候選人的遴選范圍，把好候選人入口關，防止代表身份“失真”，進一步優(yōu)化代表結構，適當提高基層一線工人、農(nóng)民的比例，盡可能把素質高、履職意識強、群眾公認度高的人員推選為候選人。四是防范和查處選舉中的違法違紀行為。要堅決貫徹中央領導同志關于湖南衡陽破壞選舉案的指示精神，堅持嚴格依法辦事，規(guī)范選舉程序，防范黑惡勢力、家族及宗教勢力對選舉的干擾破壞，發(fā)現(xiàn)不良苗頭立即制止。對選舉中發(fā)現(xiàn)的賄選、請客拉票、弄虛作假等違法違紀問題，要依法依紀嚴肅查處，維護風清氣正的選舉氛圍，確保選舉的公平公正。

（二）重視開好鄉(xiāng)鎮(zhèn)人代會，保障鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大依法履職。人代會是鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大行使職權的主要形式，黨委必須把開好人代會作為發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大作用的重中之重。從我省目前情況看，一般每年開2次比較合適，即在年初開好人代會基礎上，在年中如有其他實際需要，還可增開一次人代會。為開好會議，一是完善審議內(nèi)容，提高會議實效。落實好地方組織法相關規(guī)定，除常規(guī)審議內(nèi)容外，本區(qū)域內(nèi)重大事項應列入會議議程，并根據(jù)需要及時作出決定決議。特別是一些重大民生工程、本行政區(qū)域規(guī)劃的調(diào)整，以及為民辦實事項目，都應由人代會來決定，通過人代會審議細化實化重大決策部署。二是健全會議制度，注重協(xié)商民主在人代會中的運用。合理安排鄉(xiāng)鎮(zhèn)人代會會期，會期不少于1天，有選舉任務的適當增加。對此，黨委有關文件應予以明確，強化剛性約束。同時，要保證代表有足夠的時間審議，充分發(fā)表意見建議，讓各方觀點充分碰撞，讓多方訴求有效表達，使民主協(xié)商的方式運用到人代會審議過程，增強人代會的民主化程度，提高審議質量。依法按程序舉行預備會議、全體會議及各次主席團會議，規(guī)范大會報告、審議、議案建議提出及表決等環(huán)節(jié)，提高人代會議決質量。三是做好會前準備工作。組織代表會前視察、專題調(diào)研，提早發(fā)放會議文件資料，增進代表對社情民意和政府工作的了解，為審議報告、提出議案建議奠定扎實基礎。

（三）支持和保障代表依法履職，完善代表聯(lián)系群眾機制。要把代表工作放在更加突出的位置，重視發(fā)揮人大代表參與管理國家和社會事務的主體作用。一是全面推進代表聯(lián)絡站建設。從鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道和農(nóng)村、社區(qū)實際出發(fā)，注重農(nóng)村、社區(qū)公共服務設施的綜合利用，在城區(qū)以街道或社區(qū)為單位、在農(nóng)村以鄉(xiāng)鎮(zhèn)或村為單位建立代表聯(lián)絡點，為代表聯(lián)系群眾搭建平臺、提供場所，推進站點更加規(guī)范、覆蓋更廣、輻射更多，真正使之成為代表聯(lián)系群眾的主陣地、主渠道。增強平臺站點對群眾意見的吸納功能，多渠道組織代表到聯(lián)絡站就地就近、面對面聽取群眾意見，使各個層面的群眾意見都能夠得到及時反映。深入推進“代表進社區(qū)”、“代表融入網(wǎng)格化管理”等活動載體，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)及街道工作與人民群眾的需求有效對接。加強代表聯(lián)絡站運行機制建設，完善接待群眾、反映問題、建議辦理等工作機制，推動代表聯(lián)系群眾工作的制度化、規(guī)范化、常態(tài)化。二是完善代表聯(lián)系選民和接受選民監(jiān)督機制。開展基層代表履職登記等活動，完善代表辭職制度，增強代表執(zhí)行職務意識。通過多種方式組織代表向選民述職活動，傾聽選民的意愿訴求，接受選民的詢問和監(jiān)督，推動相關問題的解決，增強代表的履職意識和剛性約束，提高代表聯(lián)系群眾的實際效果。三是強化代表履職保障。從權利保障、物質支持、網(wǎng)絡運用、平臺搭建等各個方面，為代表執(zhí)行職務提供必要條件。加強履職培訓，提高代表的基本素質和履職能力。繼續(xù)推進代表履職服務平臺建設，加大現(xiàn)有信息的運用，擴大平臺覆蓋面，為代表“全天候”履職創(chuàng)造條件。四是做好代表議案建議的提出和辦理工作。按照注重質量、責權對等、平等對待、重在落實的原則，做好議案建議工作。注重從源頭上提高議案建議質量，加強審核把關，不能過于注重議案建議的數(shù)量，而是更加關注議案建議的質量，使代表建議更帶有針對性、規(guī)律性、傾向性。健全代表約見部門負責人、代表合議制、滿意度測評等方式，完善建議分級評估、分類辦理、重點督辦等工作機制，著力提高問題解決率，逐步改變建議辦理重答復、輕落實的現(xiàn)象。

（四）探索鄉(xiāng)鎮(zhèn)及街道人大監(jiān)督的有效形式。一是組織代表開展監(jiān)督。完善代表執(zhí)法檢查、專題視察、執(zhí)法調(diào)研、集體約見政府負責人等方式，及時反饋代表的意見建議，并抓好跟蹤落實。二是配合縣（市、區(qū)）人大常委會開展監(jiān)督。按照統(tǒng)一部署，加強溝通協(xié)調(diào)，認真做好縣（市、區(qū)）人大常委會監(jiān)督議題收集、組織實施、審議意見跟蹤督辦等工作，形成工作合力，推動法律法規(guī)在基層的有效實施。三是創(chuàng)新預決算審查監(jiān)督的載體。目前，一些經(jīng)濟發(fā)達的鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道可用資金量很大。如2013年有273個鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政可用資金在5000萬元以上，其中達到一億以上的有140個，占鄉(xiāng)鎮(zhèn)總數(shù)的15.6%，最高的達19.6億元（東陽橫店鎮(zhèn)）。要學習借鑒溫嶺“參與式預算”模式，在全省鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面推廣人大代表和社會公眾廣泛參與預算審查監(jiān)督。在目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團不具有預決算審查監(jiān)督職能的情況下，實行“參與式預算”是深化鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大預決算審查的有效途徑，要在實踐中總結完善，加大推廣力度。由于街道人大工委職能不同于鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大，對街道財政預算的監(jiān)督應有所區(qū)別。可考慮將街道預算作為縣（市、區(qū)）政府的部門預算，納入縣（市、區(qū)）人大及其常委會的預算審查監(jiān)督范圍。街道人大工委可適時聽取街道財政預算執(zhí)行情況的匯報，并向常委會提出相關報告，為人大常委會審查批準預決算奠定基礎。

（五）發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)及街道人大在擴大公民有序參與、推進依法治理中的作用。各地要重視借助鄉(xiāng)鎮(zhèn)及街道人大組織引導公民參與基層治理，實現(xiàn)政府管理和基層民主有機結合。一是依法保障基層群眾自治權利。加強對村民委員會組織法及其實施辦法、城市居民委員會組織法實施情況的督促檢查，推動基層自治有序開展。注重引導企業(yè)健全民主管理制度，維護和諧勞動關系。二是著力構建公民有序政治參與的有效平臺。推廣運用“政府實事工程代表票決制”、“街道議政會”、“居民代表大會”“民情直通車”等民主形式，推進基層群眾有效參與民主決策、民主管理和民主監(jiān)督。三是發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)及街道人大在暢通民意訴求表達、紓緩矛盾糾紛、維護和諧穩(wěn)定中的作用。充分發(fā)揮代表的橋梁紐帶作用，暢通社情民意表達渠道，及時受理群眾來信來訪，引導基層群眾理性表達利益訴求，維護社會和諧穩(wěn)定。

四、切實加強黨對鄉(xiāng)鎮(zhèn)及街道人大工作的領導

做好鄉(xiāng)鎮(zhèn)及街道人大工作，必須堅持黨的領導、人民當家作主和依法治國有機統(tǒng)一，核心是堅持黨的領導。鄉(xiāng)鎮(zhèn)及街道人大工作做得怎么樣，很大程度上取決于同級黨委尤其是書記一把手的認識和重視程度。各級黨委要進一步深化對人民代表大會這一根本政治制度的認識，把鄉(xiāng)鎮(zhèn)及街道人大工作擺上議事日程，切實加強思想政治和組織領導，保障和推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)及街道人大工作健康發(fā)展。

（一）黨委應將鄉(xiāng)鎮(zhèn)及街道人大工作納入總體工作布局。一是健全黨委領導人大工作機制。各級黨委要把鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作納入重要議事日程，與其他各項工作同步部署推進。鄉(xiāng)鎮(zhèn)及街道黨委（黨工委）、政府開展工作要有所側重，避免聯(lián)合發(fā)文，為人大開展工作創(chuàng)造條件。各級黨委要加強對鄉(xiāng)鎮(zhèn)及街道人大工作的思想領導、政治領導和組織領導，善于對人大工作出題目、交任務、明責任，確保人大工作的正確方向。黨委主要領導每年不少于2次專題聽取人大工作匯報，幫助解決實際困難。二是注重發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)及街道人大整體作用。各級黨委既要創(chuàng)造條件發(fā)動鄉(xiāng)鎮(zhèn)及街道人大參與中心工作，同時也要把握好人大處于基層民主法制建設第一線的定位，保證人大干部主要精力用于監(jiān)督和推動政府工作，不能將人大整個機器拆成“零部件”使用，過多集中在政府具體事務上。三是形成支持配合人大工作的合力。人大要積極爭取同級黨委的領導和支持，在權力行使、政策把握、工作開展等方面自覺接受黨委領導，保證黨的領導核心作用。黨委要進一步明確要求，強化鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、街道辦事處自覺接受人大監(jiān)督意識，健全工作機制，抓好人大決議決定和代表建議的落實，切實將政府各項工作置于人大的監(jiān)督之下。四是加強對基層代表履職事跡的學習宣傳，及時總結交流和推廣典型經(jīng)驗和做法，發(fā)揮典型的示范引領作用，相互學習借鑒，形成基層人大工作比學趕超的良好氛圍。

（二）強化鄉(xiāng)鎮(zhèn)及街道人大隊伍建設和經(jīng)費保障。黨委要統(tǒng)籌考慮人大干部隊伍建設，進一步優(yōu)化人大干部結構，配強鄉(xiāng)鎮(zhèn)及街道人大主席（主任）、副主席（副主任），防止照顧性安排，并通過交流任職、掛職鍛煉等多種途徑，加強對人大機關后備干部、年輕干部的培養(yǎng)，提高人大干部隊伍素質。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大和街道人大工委一般設專職主席（主任）、副主席（副主任）。人大干部同黨政機關干部，同樣使用、同樣考核、同樣交流。鄉(xiāng)鎮(zhèn)及街道人大主席（主任）工作經(jīng)歷，應視同鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政領導工作經(jīng)歷。鄉(xiāng)鎮(zhèn)及街道人大主席（主任）、副主席（副主任）在選拔任用、推薦重要干部以及年終考核等方面，應享受同級黨政領導干部同等待遇。設立鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）人大辦事機構，增加工作力量，每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)及街道至少要配備1名專職工作人員主要從事人大工作。鄉(xiāng)鎮(zhèn)應將人大工作經(jīng)費和代表活動經(jīng)費列入年度本級財政預算，保證及時足額撥付到位，實行專款專用。特別要重視鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大會議經(jīng)費的保障力度。街道人大工委的工作經(jīng)費應納入預算予以保障。

（三）健全完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)及街道人大工作目標管理考核制度。要按照職權統(tǒng)一的要求，加強對鄉(xiāng)鎮(zhèn)及街道人大崗位責任的研究和界定。強化市縣對鄉(xiāng)鎮(zhèn)及街道綜合考核中人大工作份量，適當提高人大工作的考核比重和分值。縣（市、區(qū)）黨委和鄉(xiāng)鎮(zhèn)及街道黨委（黨工委）要加強分類指導，提出不同的目標任務和工作標準、責任體系，促進鄉(xiāng)鎮(zhèn)及街道人大工作在推動當?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展中更好地發(fā)揮作用。繼續(xù)落實好代表作用發(fā)揮情況納入“五好”服務型鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設考核辦法，并不斷健全指標內(nèi)容和考評要求。完善考評方式 ，強化在工作目標、崗位職責、會議制度、經(jīng)費保障、工作績效等各方面的剛性約束。堅決杜絕將招商引資、城建管理等政府性工作納入鄉(xiāng)鎮(zhèn)及街道人大工作的考核范圍。強化考核結果的運用，考核結果與鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大干部的獎懲、職務調(diào)整等掛鉤。

（四）支持鄉(xiāng)鎮(zhèn)及街道人大工作改革創(chuàng)新。各級黨委要按照黨的十八屆三中全會提出的推動人民代表大會制度與時俱進、推動人民代表大會制度理論與實踐創(chuàng)新的要求，認真落實張德江委員長提出的“總結、繼承、完善、提高”的要求和“鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作要在憲法和法律范圍內(nèi)積極探索依法履職的新方式、新機制”的指示精神，堅持正確政治方向，進一步解放思想、開拓進取、勇于實踐，積極支持和鼓勵鄉(xiāng)鎮(zhèn)及街道人大在憲法和法律框架內(nèi)探索創(chuàng)新。完善工作方式方法，總結推廣“參與式預算”、“實事工程代表票決制”、滿意度測評、履職評議等一系列行之有效的做法，調(diào)動基層代表和群眾有序政治參與的積極性和創(chuàng)造性，激發(fā)基層人大工作創(chuàng)新的活力，推動基層民主政治建設不斷向前發(fā)展。

（五）縣（市、區(qū)）人大常委會加強對鄉(xiāng)鎮(zhèn)及街道人大工作的聯(lián)系指導。縣（市、區(qū)）人大常委會要把鄉(xiāng)鎮(zhèn)及街道人大工作納入日常工作范疇，常委會主任會議每年要聽取鄉(xiāng)鎮(zhèn)及街道人大工作匯報，定期研究和部署解決工作中的困難問題，為人大工作創(chuàng)造有利條件。健全常委會領導聯(lián)系鄉(xiāng)鎮(zhèn)及街道人大工作機制，建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)及街道人大負責人聯(lián)席會議制度，加強工作指導，探索實行縣鄉(xiāng)兩級人大聯(lián)動開展工作，推動常委會工作深入開展。密切聯(lián)系，堅持和完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）人大負責人列席縣（市、區(qū)）人大常委會會議等機制，加強對鄉(xiāng)鎮(zhèn)及街道人大干部的理論知識和專業(yè)知識的培訓，增強基層人大干部素質，提高履職能力。完善工作制度，健全崗位職責、機構編制、議事規(guī)則、履職程序、自身建設等方面配套規(guī)定，使各項工作有章可循、有規(guī)可依，推動鄉(xiāng)鎮(zhèn)及街道人大工作邁上新的臺階。

課題組組長：茅臨生

課題組副組長：厲月姿

課題組成員：王 強 "陳小恩 "張國強 "袁 " 薇 " 洪開開

陳巖軍 "鄒紹平 "賀偉軍 "袁建輝