公共服務供給與政府邊界劃分

在市場經濟體制下，財政支出的主要目標是推進基本公共服務均等化。我國現階段基本公共服務供需矛盾比較突出，地方政府是基本公共服務供給的主體，在財政資金相對短缺的情況下，地方政府性債務規模持續上升，成為影響經濟健康運行的不穩定因素。顯然，基本公共服務的供給不能僅僅依靠財政的投入，必須尋求多元化、多層次的供給機制。

“三種”模式

現階段基本公共服務供給主要依靠各級政府的投入（含債務），并逐步引入市場機制，大體有三種模式。

一是各級政府投入及政府之間共建。對于地區間的財力不平衡，上級財政通過一般轉移支付和專項轉移支付給予下級財政補助，提升下級政府的基本公共服務能力，形成了政府與政府之間的基本公共服務共建，均衡了地區間基本公共服務的供給水平。

二是政府與社會之間的共建。對于純公共性或公益性的服務項目，各級財政每年在預算中足額安排。對能夠市場化、社會化的部分基本公共服務或公益事業部門，一般以保發工資、保基本運轉為目標，政府再出臺政策鼓勵其通過自身的資源優勢和社會服務開辟收入渠道，彌補經費不足。

三是政府與個人之間的共建。對于涉及居民個人的社會保險、醫療保險類項目，一般都是采取了社會統籌的模式，由個人負擔一點，財政補助一點，如農村新型合作醫療保險、城鎮居民醫療保險。

“五類”邊界

基本公共服務產業大都是壟斷性與競爭性并存、公益性與營利性并存，從這個角度來看，大多數基本公共服務屬于具有收費性質的物品，這就決定了某些基本公共服務產業具有一定的營利性，可以按照市場化原則進行經營。基本公共服務項目按照是否可以市場化的特征，大致分為五大類。

第一類：安全性基本公共服務。安全是事關人民生命財產和國家利益的大事，包括生產安全、社會安全、消費安全、國防安全，屬于無法商業營運的基本公共服務，政府必須全力無條件提供。

第二類：民生類基本公共服務。包括各類社會保險、城鄉低保、農村新型合作醫療、社會救助等，民生類基本公共服務涉及到所有公眾，必須由政府組織建立相應的體系，構筑嚴密而可靠的社會安全網。民生類基本公共服務可以引導商業化產品進行補充。

第三類：事業性基本公共服務。這類基本公共服務主要體現在社會建設領域，包括：教育、醫療、文化、體育等公共事業性服務方面，傳統上都是政府作為事業來辦，但是其中有許多的領域都可以市場化、產業化，應當以政府為主導，擴大社會的參與度。

第四類：公益性基礎設施。如城鄉道路、港口、車站、碼頭、綠化、城市公園、治山治水等，這類基本公共服務的投資回收期長、規模性強、受益者承擔能力低，是民間難以投資開發的項目，市場性較差，一般以政府供給為主，社會參與為輔。

第五類：市場化基礎設施。一是具有自然壟斷性質、容易形成地區壟斷的開發項目，如黃山、泰山風景區;二是地區性強、長期投資回收率較好的公用事業性項目，如高速公路、城市供氣供水供熱、園林綠化、垃圾的收集與處理、污水處理等;三是替代性強、經營性強、回報率相對較高的項目，如收費養老院、醫院、停車場等。這三類基礎設施建設都是可以由市場運作的項目。

根據公共市場化的難易程度，地方政府投入的順序是：第一類應全部依靠政府投入;第二、三、四類應當以政府投入為主，設定合理的保障標準，并鼓勵和引導社會力量參與，提高差別化供給服務;第五類應依靠金融貸款和民間投資等社會資本，政府重在監管。地方基本公共服務領域的市場化供給機制改革，重點應著力于第五類基本公共服務項目。

供給機制“PPP”

（一）深化行政管理制度改革，建立基本公共服務規范運作的新機制。應加快推進政企分開、政事分開、政府與市場中介組織分開，為基本公共服務供給機制改革打開空間。決策、執行和監督是基本公共服務供給必不可少的三個主要環節，要通過改革，實現政事分離，管辦分開，經營性與非經營性分開，打破現有基本公共服務運作政府統包統攬的局面。一是對政府負責的各類基本公共服務進行事務性質和職能性質分析，在此基礎上實行新的基本公共服務分類，對事務性質相近或目標相同的特定基本公共服務進行歸并。在新的分類基礎上，按大行業、大系統的方式重新設立決策部門，如，環境保護方面事務隸屬不同部門管理，可合并為一類，設立一個決策部門。二是對應于每個決策部門設置若干業務執行機構。決策權由決策部門掌握，執行權、審批權由執行機構行使。決策部門只管決策，而執行機構則是單一的執行。與決策部門的分類相對應，重新調整和健全各類監督機構。三是建立基本公共服務管理系統的平臺，作為所有政府部門共享的內務管理和服務系統，其職責是為所有政府機構提供有效的管理和服務，如公共財政、綜合法制、公共人力資源、公共信息等。四是在三個環節逐步引入社會力量，通過適當的途徑、合理的程序和相關的制度保障，讓各類社會主體積極參與，逐步建設基本公共服務多元化供給機制。為保證三分制框架的順利建立，地方可先選擇教育、衛生或環境保護等領域進行試點，以取得成熟的經驗。

（二）推進基本公共服務供給制度建設，提高基本公共服務供給能力。基本公共服務供給環節積累的問題最多，改革的任務最重。應以構建多元化供給機制為導向，分類推進，重點突破。一是細化基本公共服務的最低保障標準。研究各類基本公共服務供給應實現的最低目標或應達到的最低標準，據此明確政府及財政應承擔的相應職責。二是推進事業單位的分類改革。政府的職責只是保證按最低標準提供各類基本公共服務，財政則是按最低標準作出支出預算安排，政府作為基本公共服務購買者與基本公共服務供給者應是相分離的。三是構筑基本公共服務共建的平臺。目前我國在基本公共服務領域開放方面的制度建設普遍滯后。應逐步開放各類基本公共服務領域，充分發揮各類市場主體和社會組織的作用，為基本公共服務供給的共建機制建設奠定堅實的制度基礎。可選擇社會力量較感興趣的特定領域進行嘗試，如供水領域、污水處理領域等。四是引導基本公共服務差別化供給。政府應研究制定各類基本公共服務超標準提供的相關許可、管理制度及投入補償制度。

（三）建立基本公共服務供給的績效評價機制，切實提升基本公共服務供給質量。一是建立健全反映社會公眾意愿的參與機制。在決策過程中應注意傾聽和反映各個社會群體的意愿。弱勢群體不僅在經濟上處于弱勢，而且在利益表達上也處于弱勢，應注重傾聽他們的呼聲。二是建立和完善績效評價機制。基本公共服務績效管理的重要特征是有明確的績效目標及措施，實行嚴格的績效評價，評價結果與下一年度部門預算的安排直接掛鉤。三是建設問責機制，強化責任約束。

（四）強化財政保障與監管職能，發揮財政政策的引領作用。一是強化資金籌集與保障職能。二是發揮政策激勵與引導作用。應針對不同的基本公共服務供給采取相應的引導策略，如財政直接補助、以獎代補、民辦公助、財政貼息等。當前，按照財政部的部署，應積極推進PPP（公私合營）模式，加快推進重大社會事業和基礎設施的建設，化解債務融資壓力。三是完善財政監管制度。對社會事業項目和公益性項目積極嘗試政府購買服務，實行政事分開、管事分開，提高財政資金的使用效益。積極推進財政支出績效評價工作，重點解決財政支出的有效性問題。進一步健全財政專項資金管理制度體系，抓住重大項目、重點資金等關系人民群眾切身利益的項目開展檢查，提高財政資金使用的規范性、安全性和有效性。

（作者供職于江蘇里下河地區農科所）