項目定額標準體系解讀

為貫徹落實新預算法和《國務院關于深化預算管理制度改革的決定》（以下簡稱《決定》），2015年7月20日，財政部發布了《關于加快推進中央本級項目支出定額標準體系建設的通知》（以下簡稱《通知》），提出對于已納入建設計劃但未按期完成的項目支出定額標準，牽頭單位要加快工作進度，務必于2016年6月底前完成。《通知》指出，項目支出定額標準體系建設是部門預算管理和改革的重要內容，是實施全面規范、公開透明預算制度的重要支撐。

體系建設

項目定額標準，是指為滿足項目支出預算管理需要，在對預算項目進行合理分類的基礎上，結合經濟社會發展水平，以項目的資產配置量、資產消耗量或業務工作內容為主要對象確定的預算支出標準。

項目支出定額標準體系建設是部門預算管理和改革的重要內容，是實施全面規范、公開透明預算制度的重要支撐。自2009年全面啟動標準體系建設以來，在中央各部門的共同努力下，項目支出定額標準體系建設取得積極進展，初步形成了目標明確、職責清晰、程序規范、運行有序的工作體系，在全面規范財政預算管理、提高財政資金分配效益等方面發揮了重要作用。

雖然項目支出定額標準體系建設工作取得了初步成效，但與最初的建設目標和改革任務相比，相關工作還存在不少問題。如整體項目定額標準的理念尚不深入;項目多標準少的矛盾依然突出，大量項目還缺乏相應的標準制約;項目定額標準尚未與預算編制和管理工作有機融合;整體工作推進機制不夠順暢等等。針對上述問題，有必要采取針對性措施，加快推進標準體系建設。同時，新預算法要求各部門、各單位按照財政部門制定的預算支出標準編制預算，《決定》也明確提出要加快推進項目支出定額標準建設。新形勢下，加快推進中央本級項目支出定額標準體系建設，既是加強部門預算管理、提高財政資金配置效率的現實需要，也是深入推進依法行政、依法理財的必然要求。

必然選擇

項目化管理是我國預算績效管理不可逾越的環節。從國外經驗來看，美國是先有60年代的“預算項目管理”（PPBS），爾后才有90年代的績效管理（PB）的。而我國的績效評價覆蓋率低，與預算項目“多散雜”、部門預算缺乏對項目的“入口控制”機制有直接關系。建立項目定額標準體系，正是吸取西方發達國家績效預算管理成果，推進我國預算績效管理工作的必然選擇。中央本級項目支出定額標準體系建設的總體思路是：認真貫徹落實新預算法和《決定》有關精神，準確把握項目支出管理的特點和規律，緊扣項目支出預算管理實際需求，加快編制進度，規范編制行為，創新建設方式，健全應用機制，優化管理流程，加強基礎工作，努力構建內容完整、結構優化、定額科學、程序規范、修訂及時的標準體系，充分發揮標準在預算編制和管理中的基礎支撐作用。

自我國推進預算績效管理工作以來，一直在不斷完善預算績效指標體系的建設工作，積極探索適合我國國情和適應經濟發展的評價管理辦法。2012年10月30日，財政部發布了《預算績效管理工作規劃（2012-2015年）》，其中，績效指標體系建設工作是《規劃》強調的重點工作之一。績效指標體系的建設離不開具體的部門及項目評價為支撐，通過對部門和項目的績效評價工作，能夠有效地反映出績效指標體系的運行狀況和存在問題，進而為完善績效評價體系提供參考。在各項部門和項目的績效評價工作中，項目支出績效評價是政府業績考核體系的組成部分，在現階段我國尚不具備完善的績效預算技術條件的前提下，應以項目支出的績效評價為突破口，改進并構建基于績效預算的績效評價指標體系，為逐步推進預算績效管理改革夯實基礎。

建立項目定額標準體系，有利于推進項目績效評價工作的進一步深入，更加全面地為項目績效評價工作提供了考核標準，將項目支出標準體系建設嵌入部門預算管理過程，實現了標準建設管理與預算編制管理的有機融合，進而為預算績效指標體系的建設奠定了基礎。

互相結合

在《通知》的指導下推進項目定額標準體系建設，需要配合預算績效指標體系的建設工作，二者相互支撐，相互補充。通過完善項目定額標準體系建設，推進項目預算績效管理工作的實施，進而指導整體預算績效指標體系建設，而體系建設工作的成果反過來也會對定額標準體系建設工作有積極意義。

（一）加快項目定額標準編制進度，規范編制行為

《通知》規定，對于已納入建設計劃但未按期完成的項目支出定額標準，牽頭單位要有效突破阻礙瓶頸，加快工作進度，務必于2016年6月底前完成。結合項目支出管理需要，適時增加通用和專用定額標準建設任務，重點加快資產配置標準和部門內部標準建設，力爭在2018年以前實現80%以上適合實行標準管理的二級項目都有標準可依，按標準核定。編制支出標準應以市場難以發現支出標準、可量化、經常性的支出項目為重點，堅持急用先行。項目支出定額標準要經濟合理、簡便易行，充分考慮流程再造、資源整合、技術進步等節支因素，并與經濟發展水平、物價總體水平、國家財力狀況以及預算安排情況相銜接。

通過推進項目定額標準編制工作和規范編制行為，能夠提高項目部門及單位對項目的效率和成果的重視程度，完善項目績效評價工作環節，在此基礎上為建設預算績效評價指標體系提供參考。

（二）創新項目定額標準建設，建立動態管理機制

對于支出內容相同或相近的同類項目，可按類別采取相互協調等方式共同編制。項目支出定額標準既可以專門經費定額標準的形式發布，也可在制定相關資金財務管理辦法時一并明確。對于前期試點平穩、符合預算實際的部門內部標準，可按程序報財政部批準后明確為專用定額標準，作為中央財政安排預算的重要依據，并結合經濟社會發展、物價水平變動、技術改革創新、部門職能調整、財務制度變化等情況，及時調整定額標準。

在項目定額標準動態管理的基礎上，對于預算績效指標體系的規定也不能是一成不變的。隨時根據相關部門及項目的推進情況，適度對指標體系內容及側重進行調節，結合部門過往年度工作推進及完成情況對項目和部門進行評價，都有利于整體預算績效管理工作的順利推進。

（三）健全定額標準應用機制，優化相關管理流程

通過實施項目定額標準，財政部將把標準應用情況作為考核中央部門預算管理工作的重要內容，對標準管理工作成效顯著的部門進行表揚和鼓勵，對應用標準不力、超標準申請預算較為突出的部門，酌情核減部門年度預算總規模。各部門需將標準管理工作全面嵌入部門預算管理過程，項目支出定額標準建設計劃的申報、審核和批復等工作與部門預算申報、審核和批復等工作同步進行。

在建立定額標準機制和相關流程管理工作方面，與預算績效指標體系建設工作要求基本一致，獎優懲劣，通過歷史情況和當期情況相結合，判斷對部門的預算批復是否合理。定額標準的完善情況可作為預算績效指標體系建設情況的一個參考方面，納入整體考核。

（四）加強基礎管理工作，為定額標準管理工作提供技術支持

開展定額標準應用，離不開更完善的信息技術支持，因此需加強財政管理的信息化建設，借助信息技術加強標準建設所需數據資料的收集、整理和分析，總結提煉標準建設規律，探索建立更加科學規范的管理體系。加快建設項目支出定額標準管理信息系統，可以提高工作效率和管理信息化水平。

在完成初步建設的前提下，根據加強和改進項目支出預算管理要求，進一步完善項目分類，科學設置支出項目，規范項目管理制度，為建立項目支出標準提供便利條件。研究推進項目支出定額標準公開工作，凡不涉密的標準，應采取適當方式在一定范圍內公開。既要符合預算公開的管理要求，也有利于后續預算管理工作的推進。

（作者系財政部科研所研究員）