財政資金股權投資績效評價探索

近年來，多地政府都在嘗試推行財政資金股權投資，創新財政資金使用方式，提高財政資金使用效率。本文依據財政資金股權投資績效評價工作實踐，一方面對股權投資特點及優勢進行了歸納，另一方面對績效評價的工作思路、關注重點等進行了總結，以期為同類項目評價提供參考。

如何定義

為加強對產業發展的引導，我國中央和地方政府用于支持企業發展的資金規模越來越大，對產業發展起到了積極的推動作用。與此同時，為進一步深化、落實財稅金融改革的要求，各級政府不斷探索政府資金支持企業方式的創新，以提高資金使用效率，股權投資就是財政資金使用的一種新模式。

（一）財政資金股權投資概念

股權投資，是指企業（或者個人）購買其他企業（準備上市、未上市公司）的股票或以貨幣資金、無形資產和其他實物資產直接投資于其他單位，獲得經濟利益。

財政資金股權投資，是財政資金以股權投資的形式注入企業。與市場化投資行為不同的是，投資目的不是獲利，而是解決企業融資難等問題，通過資金扶持加快企業的技術改造、幫助企業做大資本的同時增強其競爭力，加速企業成長，從而推動相關產業的發展，更加注重的是社會效益。

（二）財政資金股權投資政策發展歷程

1999年，國際金融公司（IFC）入股上海銀行標志著私募股權投資的模式開始進入中國，對中國來說是非常新的投資概念，首批成立的主要是外資投資基金。2004年證監會開始對上市公司進行股權分置改革，直到2006年10月，股票市場開始步入正規，從A股股權分置改革開始，我國股權投資基金進入快速發展的階段。從2009年下半年開始，股權投資基金數量快速增加，基金規模不斷放大，地方政府也參與其中，作為股權投資領域主體之一，承擔著引導社會資本進入股權投資市場及彌補市場失靈的重要責任。

到目前，財政資金股權投資在我國經歷了探索起步、快速發展、規范設立與運作三個階段的發展，已經進入相對成熟的市場化運作階段。隨著國內資本市場的逐漸復蘇，由地方政府設立股權投資基金的熱情逐步升溫，各省、市、自治區分別制定出臺適合本地的政府股權投資基金實施方案。

優勢與特點

（一）實施財政資金股權投資的優勢

政府對企業的扶持，傳統上采取的是無償補助的方式。在此種資金分配使用管理模式下，企業多頭申報、騙取財政資金、未按申報時承諾使用資金的情況時有發生。

相較于一般性財政資金補助，股權投資遵循“政府出資、市場運作、非營利性、參股不控股、適時保本退出”的原則，不僅避免了資金無償使用帶來的上述弊端，還具有如下優勢：

1.財政資金實現循環使用

股權投資變無償補助為股權投資，既為企業發展注入了資金、活力，又能變財政支出的一次性使用為循環使用，創新了財政資金管理方式，提高了財政資金使用效率。

2.企業獲得的資金支持更大、更集中

企業融資渠道和手段較為單一，重大項目建設資金來源不足，通過大力發展股權投資基金，可以固化本地資本、牽引外來資本、激活民間資本，增強資本市場資源優化配置能力，促進企業上市，提高直接融資比重，滿足產業融資需求。

3.利于協調好政府和市場的關系

政府參股企業卻不做第一大股東，不參與日常經營管理，不以營利為目的，并根據企業意愿及時退出，退出后又能發揮新的作用。這既有利于發揮財政資金的杠桿作用，扶持企業發展;又能保證企業運行的獨立性，發揮市場活力。

（二）財政資金股權投資特點

1.發揮專業公司優勢，進行市場化管理

股權投資資金一般由政府行政單位主管，設立投資決策委員會（以下簡稱投委會），負責基金投資決策和退出等重大事項的審議。投委會委托專業投資機構代表政府持有股權，發揮專業公司優勢，進行市場化運作管理，包括投資企業的選擇，投資方案、合作方案、退出方案的擬定和實施，以及投后管理等。

2.企業自愿申報、遴選的方式確定支持對象

財政資金股權投資采取企業自愿申報的方式，經層層遴選最終確定支持對象。首先由行政主管部門發布申報通知，企業按要求遞交申報材料，然后由受托管理機構進行初選，組織盡職調查及專家評審并形成投資建議上報行政主管單位審議后，最終確定支持對象。

3.資金交由銀行托管，按需劃撥

股權投資資金確定一家商業銀行作為資金托管銀行，并開設專戶，對資金進行存儲、撥付、結算等，確保資金的安全性。確定投資企業并簽訂投資協議后，由企業提供銀行基本戶和增資戶賬戶信息，受托管理機構依據投資協議及立項決策會議紀要向托管銀行出具撥款指令，托管銀行審核無誤后，將投資款撥付至企業賬戶。

4.保本退出，投資目的注重社會效益

區別于一般市場股權投資以經濟利益為驅動，政府股權投資更為注重社會效益，其設立目的是為了扶持、鼓勵特定產業發展。采用股權投資方式，并未改變政府支持產業發展的初衷，只是改變了資金分配使用方式，企業不僅獲取了急需的資金，還能獲得受托管理機構的專業幫助。

如何績效評價

按照財政績效評價的工作要求，結合財政資金股權投資的特點，我們成立工作組對某股權投資項目開展績效評價，在工作過程中對該類項目績效評價的評價思路、評價重點、方式方法等進行了探索與總結。

（一）評價工作思路

根據股權投資的特點，對此類項目進行績效評價應從“項目總體-投資企業”兩個層面著手，既關注項目總體的決策、管理，又關注被資企業運營情況。項目總體評價從股權投資頂層設計和整體構架出發，側重專項資金總體目標設定、企業遴選程序及依據、管理制度建設、投后管理等;投資企業的評價側重投資方案明確性、投后企業經營發展情況。兩個層次評價各有側重，相輔相成，全面反映股權投資績效實現情況。

（二）評價關注重點

根據股權投資項目特點及內容，從項目決策、項目管理和項目績效三個方面明確評價重點。其中，項目決策方面，主要對項目目標設置、項目決策過程等情況進行評價;項目管理方面，主要對業務主管單位和受托管理機構的資金使用管理情況及實施過程管理情況進行評價;項目績效方面，主要對投資企業產業化完成情況及效果進行評價。

（三）評價方式方法

為確保評價結果的全面性、準確性，除績效評價的常用方法外，工作組特別采用了量化分析、同行業對比、問卷調查、企業信息全面收集重點抽查等多種方式，對項目決策、管理、績效等方面進行充分論證。

綜上所述，通過開展財政資金股權投資項目的績效評價工作，我們對該類項目的績效評價工作開展進行了初步探索，并總結了股權投資相關概念及政府股權投資政策發展歷程，闡述了財政資金采用股權投資方式的優勢及其特點，認為該類項目的績效評價工作因涉及政府行政單位、受托管理機構、投資企業三個層級，因此在評價中首先應明確各責任主體的具體職責，從而確定評價重點和評價思路，同時，在工作中應將工作方法多樣化，以充分論證，力求對項目進行客觀、公正的評價。當然，此次評價是對股權投資評價的探索，仍有待在今后工作中逐步完善。

（作者供職于中關村科技園區海淀園管理委員會）