地方財(cái)政績(jī)效運(yùn)行模式之辯

編者注：本文資料均來源于各地財(cái)政廳、局提供。考慮到東西部地方經(jīng)濟(jì)及財(cái)政理念發(fā)展差異，本文只單純列舉方法，并不針對(duì)具體某地區(qū)。所謂“分歧”，也并非指哪種方式較好，因各地方財(cái)政情況千差萬別，政策的適用程度也各有不同。

當(dāng)前地方財(cái)政績(jī)效運(yùn)行模式，從理念上分，主要分為兩大類：由上而下模式，和由下而上模式;從與業(yè)務(wù)部門之間配合上分，主要分為自評(píng)式、部分他評(píng)式與全部它評(píng)式（未實(shí)行）;從操作技術(shù)上分，主要分為與當(dāng)前法學(xué)理論分歧類似的“框架式”以及“案例式”。

理念分歧：路徑之分

縱觀我國(guó)財(cái)政歷史中的各項(xiàng)政策，以“由上而下”方式運(yùn)行者占絕大多數(shù)。財(cái)政績(jī)效工作亦然。“由上而下”方式，基本可以描述為由省級(jí)財(cái)政部門制訂自身績(jī)效工作流程，并在運(yùn)行一段時(shí)間后，將此流程“基層化”，復(fù)制到市縣級(jí)基層財(cái)政。然后再根據(jù)每個(gè)基層財(cái)政的不同情況，在大框架不變的前提下進(jìn)行微調(diào)。

而“由下而上”的運(yùn)行方式多出自東南沿海財(cái)政，也并非只在財(cái)政績(jī)效工作中出現(xiàn)。這種方式為省級(jí)財(cái)政先提出主要政策理念，由省級(jí)與地方共同進(jìn)行全方位試點(diǎn)，在試點(diǎn)一段時(shí)間后，根據(jù)不同行政層級(jí)、不同管理區(qū)域、不同地區(qū)設(shè)定不同的財(cái)政績(jī)效工作方案。

可以說兩種政策出臺(tái)方式各有千秋，“由上而下”方式明顯便于集中管理，這一點(diǎn)在本期河北財(cái)政績(jī)效專題中就有極強(qiáng)的體現(xiàn)。而從客觀上來說，“由下而上”的管理方式在基層財(cái)政和部門的接受度方面更為容易，但也容易出現(xiàn)“千人千面”，無法集中管理的弊端。

部門間配合：公允為上

對(duì)于財(cái)政績(jī)效目標(biāo)評(píng)價(jià)工作究竟應(yīng)該采用自評(píng)價(jià)，還是“他評(píng)價(jià)”模式，各地財(cái)政一直有不同的看法，但一個(gè)相對(duì)統(tǒng)一的認(rèn)識(shí)是，如果在預(yù)算前的績(jī)效目標(biāo)設(shè)定環(huán)節(jié)設(shè)定了完備的、可信的、可量化追蹤的績(jī)效目標(biāo)，那么后期的評(píng)價(jià)工作是自評(píng)價(jià)與否并不重要。

但為什么直到現(xiàn)在評(píng)價(jià)模式依然是一個(gè)各執(zhí)一詞的問題？根本原因就在于績(jī)效目標(biāo)設(shè)定環(huán)節(jié)當(dāng)前發(fā)展并不完備。在這種情況下，部門自評(píng)價(jià)有“既當(dāng)運(yùn)動(dòng)員又當(dāng)裁判員”的嫌疑，一些地區(qū)設(shè)定的由財(cái)政、審計(jì)部門、甚至人大這些政府部門來做評(píng)價(jià)者，又會(huì)被質(zhì)疑其中有利益交換，而相對(duì)公平公正公開的第三方績(jī)效目標(biāo)評(píng)價(jià)也存在著一些問題，例如專家?guī)熨Y源不足產(chǎn)生的“偽黑箱評(píng)價(jià)”，以及現(xiàn)在廣泛存在的“專家不專”問題，再比如直到現(xiàn)在依然沒有一個(gè)完善可行的第三方評(píng)價(jià)回報(bào)標(biāo)準(zhǔn)的問題，對(duì)于地方財(cái)政來說，都是引入第三方績(jī)效評(píng)價(jià)必然遇到的障礙。而即使績(jī)效目標(biāo)設(shè)定環(huán)節(jié)做到了完備，對(duì)于目標(biāo)執(zhí)行結(jié)果的評(píng)價(jià)，依然會(huì)是在較長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)各地方財(cái)政磨合探討的重要議題。

操作方式：各有千秋

與法學(xué)業(yè)界討論多年的“大陸法系”與“英美法系”之間的爭(zhēng)執(zhí)相似，在財(cái)政績(jī)效的操作方式上，一直也有類似的分歧：即是以“框架法”為主要操作方式，還是以“案例法”為主要操作方式。

財(cái)政績(jī)效的“框架法”是嘗試以完備的規(guī)范來限定部門的職責(zé)、活動(dòng)、項(xiàng)目等等，在此框架之下，績(jī)效工作得以有效運(yùn)行。

而“案例法”則采用以既有案例判決為基礎(chǔ)，逐步積累案例，以最終達(dá)到“凡案例皆有參照”的判例模式。這兩種做法其實(shí)都無可厚非，主要問題在于：“框架法”是否可以制作出“完美框架”，而這在法律理念層面上是不存在的。那么這一框架能夠完善到什么程度，就成為“框架法”有多完備的掣肘;而“案例法”有兩項(xiàng)問題，其一在于積累完善的案例需要極長(zhǎng)的預(yù)備時(shí)間，在這段時(shí)間內(nèi)，地方財(cái)政所要投入的人力、物力相對(duì)于框架法的“一次性投入”要大得多，但在成型之后可能會(huì)有更強(qiáng)的地方適用性;其二在于由于我國(guó)地大物博，一個(gè)地區(qū)的案例可能在另一個(gè)地區(qū)并不適用，甚至同一地區(qū)的不同層級(jí)都不適用，那么需要收集的完備案例就會(huì)更多。

綜上所述，財(cái)政績(jī)效，是當(dāng)前財(cái)稅改革中的重頭戲，同時(shí)也存在著相當(dāng)多的可探討點(diǎn)以及不確定性。而上升到立法和頂層設(shè)計(jì)層面，就可能需要更長(zhǎng)遠(yuǎn)的打算和積累。