文化公益類PPP的福州創新

福州海峽文化藝術中心被稱為福州版“悉尼歌劇院”，“是福州市今年重點建設的民生項目以及公共文化事業項目，同時也是福州新區片區內的地標建筑。”近期，總投資35億元的福州海峽文化藝術中心PPP項目落地，這是第一個在福州落地的文化公益類PPP項目。

文化公益類項目因經營收入難以覆蓋運營成本而又與公眾利益息息相關，一直以來多為政府主導投資。福州海峽文化中心PPP項目所做的探索，為這類PPP實踐提供了借鑒。在第11期中國PPP沙龍內部研討會上，福州市財政局副局長金暉輝介紹了整個項目的落地過程。

創新的運營結構

福州海峽文化藝術中心由于建設規模大、資金投入高，項目成功落地前幾經波折。金暉輝介紹，該項目于2013年下半年開始籌劃啟動，原來設想采取片區開發的模式，將該項目嵌入到片區開發當中，通過土地開發進行項目建設。但在運作過程中投入資金巨大，特別是受限于土地政策。財政部推行PPP后，考慮這一項目符合PPP模式相關的要素和邊界條件，便決定轉成PPP模式操作。

項目最初在選擇社會資本合作方時，因公開招標中投標人數不多，出現了兩次流標。之后該項目轉入競爭性談判，最后選定了由中國建筑集團下屬專門為海西建設服務的中建海峽建設發展有限公司（以下簡稱“中建海峽”）作為社會資本合作方。當地平臺公司馬尾新城建設發展有限公司與中建海峽注冊成立項目公司，即海峽文體中心建設公司，注冊資本1億元，雙方各占一半股份。

從項目模式看，該項目與其他PPP模式最大的差別在于其創新的運營結構。作為公益類項目，海峽文化藝術中心的運營收入不足以彌補運營支出。為此，該項目采取了將建設和運營分開操作的方式。

在擬規劃建設的不同功能場館中，藝術博物館、影視中心、中央文化大廳及其配套的服務區被劃作A部分，此部分的廣告、商業、地下商業停車場等由項目公司自營，福州市文化廣電新聞出版局授予項目公司特許經營權，并約定如果政府需要使用藝術博物館和中央文化大廳時，項目公司需無償提供使用。

歌劇院、音樂廳、多功能戲劇廳被劃作B部分，由福州文化廣電新聞出版局通過公開招標方式，選擇其他運營商來運營，項目公司負責提供輔助服務，如維修服務和配套服務等。

在金暉輝看來，將歌劇院、音樂廳等專業性強、運營難度大的部分單獨拿出來招商，選擇專業運營商，是一種合理分配風險的方式，能讓專業的人做專業的事，讓最有能力的合作者承擔風險。

財政部金融司五處處長闞曉西點評該項目時說，福州項目具備了PPP的基本要求，“是一個很好的嘗試”。國家開發銀行規劃局原局長蔣志剛也認為，“這個項目把B部分拿出來，選擇新的運營商，相當于二次招標，是突破之舉。”

項目在使公益性和經營性有機結合，既保障社會資本獲得穩定收益，又降低政府的投入，使項目效益最大化方面，也做了有益嘗試。金暉輝說，據福州市財政局測算，影視中心、地下室商業、藝術博物館、中央文化大廳、停車場等運營收入約7200萬元。因此，在招標過程中，提出了“7200萬元+X”的模式，即投標時，每年運營收入不應低于7200萬元，如果不足7200萬元，收入由中標的社會資本方補足。

金暉輝表示，PPP實行項目全生命周期管理，項目公司在整個項目周期除了建設，還要考慮今后的運營，需要通過設計、施工、運營等方面的優化來降低成本。這對社會合作方提出了很高要求，故而選擇符合較高標準、專業資質高、技術能力強、管理經驗豐富、財務實力雄厚和信用狀況良好的社會資本合作伙伴很關鍵。據了解，該項目在設計招標條件時，要求投標人2013年凈資產不少于本項目建設成本的35%（不低于9.5億元）;2013年度企業資產負債率不高于85%，銀行綜合授信（提供授信協議、合同或銀行提供授信證明）額度60億元。招標公告日前3年內，作為投資人在國內至少承接過3項、每份投資建設合同金額不少于10億元的投資項目;前3年內作為投資人，在國內累計投資建設合同金額不少于100億元的項目;前3年內作為施工總承包單位，在國內至少承接過不少于3個3000座以上文體場館的主體工程等。

投資gt;收益？

在實施PPP時，政府也要考慮當地財政可承受能力，將成本控制在合理范圍內，否則會形成巨額負債，成為財政拖累。

福州市財政局充分考慮了該項目的投資成本。據金暉輝介紹，以往BT項目因邊設計邊施工，往往以概算或者很粗略的預算作為基數，成本高昂，而且不負責維護和運營。此次明確要求項目設計方案必須做到施工圖的深度，建安工程成本按照施工圖預算下浮，至少下浮2%。預算要經過市財政評審中心的審核，審核通過后再執行。

在融資成本上也有要求。該項目凡是涉及融資問題，要把該成本和銀行對接基準利率相比較，利率原則上不能上浮，如果確實要上浮，上限不能超過10%，而且上浮貸款必須報批招標人。“我們事先約定，如果上浮超過10%的，必須由社會資本合作方自己承擔，這是邊界條件。”金暉輝說。

該項目運營合作期為10年，前3年是建設期，后7年為運營期。“我們預計該項目的運營成本大概在3.4億元，通過商業化運營的收入預計在7200萬元，運營成本中運營補貼2.68億元就是根據成本與支出的差額產生。”金暉輝說道。

金暉輝也直言，PPP相比政府直接投資的成本要高，除了要給社會資本以回報，還要支付融資成本等。但PPP的優勢也很明顯。他算過了一筆賬，如果政府直接投資，建設成本27億元，3年建設，結算拉長到5年，每年政府要支付約5.4億元，前期可能要支付更多;而引入PPP，建設運營時間拉長到10年，每年僅需支付3.5億元。PPP能平滑政府年度支出，減小政府支出壓力，可使有限的財政資金撬動更多項目。此外，政府原則上不用負責項目運營。

對此，闞曉西認為，該項目在政府有限兜底、政府承諾納入預算管理、財政承受能力評估、產出方式的公開透明、股權的零作價回收等方面都進行了有益探索，實際上已經達到了約束和激勵相融的狀態。

他說，PPP強調的是全過程成本監管，允許合理的收益率，但前提一定是充分運用了商業思維，為項目設施確定了很好的經營策略，最終實現商業價值最大化。對這個項目而言，建設補貼、融資補貼、運營補貼等支付來源都納入到相應年度的財政預算體系，并報人大審批后執行。但是在把政府支付義務納入預算管理的同時，應該進行績效考核和成本監管，并根據實際的管理和績效結果支付補貼。

他同時強調，理想的PPP模式要隨著政府自身執政能力建設、各方面接受程度的提高，最終實現全生命周期管理、風險合理分配、責任權利對等的合作關系。

另外也有專家提出，有些純公益類項目并不適合采用PPP模式，而且目前社會資本參與PPP項目有幾個主要顧慮：一是項目合作期限長，金融機構因擔心風險過大等原因不愿意放貸，造成社會資本融資困難;二是PPP項目中，政府要控制盈利水平，而社會資本天然追求高回報，二者目的存在差異，如有其他投資渠道，社會資本不會參與PPP項目;三是社會資本顧慮到長期的政策性風險，更傾向于中短期投資。因此，專家表示，在PPP實踐中，政府需著力解決上述問題，以吸引更多社會資本。