跟蹤審計如何保障穩增長？

自2014年8月開始，按照國務院的部署，國家審計署啟動了穩增長促改革調結構惠民生政策措施落實跟蹤審計項目，即通常所說的穩增長政策跟蹤審計。穩增長政策跟蹤審計運行至今，取得了良好的效果，收到社會廣泛關注。自2015年5月開始，穩增長政策跟蹤審計從原來每季度報告一次改為每月報告一次，并向社會公布，且公開力度越來越大。至今已公布三個月的審計公告。

作為國家審計在經濟新常態時期承擔的一項新使命，與傳統審計項目相比，穩增長政策跟蹤審計有哪些新特點？為什么要推出這種有別于傳統審計項目的跟蹤審計？能夠促進穩增長嗎？本文對此試析之。

審計特點

穩增長政策跟蹤審計的內容非常廣泛，基本覆蓋了當期國務院出臺的各項重大政策。啟動之初，審計內容涵蓋19個領域、60多項政策措施;到今年二季度，審計內容已經拓展到23個領域、80多項政策措施。在審計實踐中，不可能胡子眉毛一把抓，必須突出重點。為此，國家審計署確立了穩增長政策跟蹤審計的五大抓手，分別是：重大建設工程的推進情況;資金到位和財政資金統籌使用情況;財政、稅收、金融、產業、民生以及區域開發等領域重大政策措施和國家戰略的貫徹落實情況;簡政放權、轉變政府職能、釋放市場活力方面的情況;防范經濟領域的風險隱患。

從實踐來看，其具有兩大鮮明的特點：

首先是宏觀性和綜合性更強，著眼于宏觀調控，服務國家治理更直接。穩增長政策跟蹤審計審計對象更加廣泛，涉及到諸多部門、行業、地區和企事業單位;審計內容也涵蓋了一攬子綜合政策的實施情況。具體審計當然要從具體的政策措施、具體單位、具體項目著手，但需要注意，審計的著眼點并非是單個部門、地區、單位工作的好壞，而是通過具體審計項目反映國家宏觀調控政策的整體落實情況，其目標是促進宏觀調控政策更有效的落實。國家審計是國家治理體系的基石和重要保障，而重大政策措施是實現國家治理的重要手段，因此，跟蹤審計的目標就是保證國家政策措施有效落實，實質是促進國家良治。從這個角度看，穩增長政策跟蹤審計服務國家治理更為直接、更為有力。

其次是政策貫徹落實過程中的跟蹤審計，將成為審計機關的一個常態性工作。穩增長政策跟蹤審計是實時對各部門、各地區落實國家宏觀政策情況的審計監督，審計著眼點不僅僅是政策落實的結果，更重要的是過程和進度，體現出跟蹤審計的特點。國務院出臺政策是連續的，雖每一時期側重點不同，但宏觀政策始終存在，由此可見，穩增長政策跟蹤審計將是一個常態性的工作。當前，跟蹤審計的重點是穩增長等相關政策;即使宏觀經濟形勢變化，防止過熱等宏觀政策又將成為跟蹤審計的重點。

著眼于宏觀調控

有些人可能疑惑，審計主要是查賬，事后監督財政資金使用的真實、合法、效益，為什么會進入宏觀政策領域？這種疑惑產生的根源是對國家審計使命和功能的誤解。

事實上，國家審計機關成立之初，著眼于宏觀調控就是國家審計的基本使命。前幾任國務院總理都強調了審計的這一使命。李鵬認為，國家審計是宏觀調控體系的重要組成部分，曾在政府工作報告里提出“健全審計監督制度是加強宏觀調控的重要內容”。朱镕基一直強調，國家審計工作一定要圍繞國家調控的目標。溫家寶認為，“審計是加強宏觀調控的一個重要手段”。李克強總理對此更為重視，曾明確指出，審計是宏觀調控的重要工具。歷任審計長都高度重視貫徹國務院領導的指示精神。比如在1998年國家審計署成立15周年之時，四位審計長在《人民日報》專門撰文總結審計署15年的工作經驗，明確指出，“審計機關成立以來，始終把加強宏觀調控服務作為一項重要的任務”。劉家義審計長多次強調：審計中要把監督檢查國家重大政策措施和宏觀調控部署落實作為重要內容，始終關注重大項目落地、重點資金保障、重大政策落實情況，及時反映新情況新問題，發揮政策落實“督查員”作用。

由此可見，國家審計要在宏觀調控中發揮重要作用已是基本共識。在實踐當中，國家審計機關也一直將其作為重點，包括1980年代消費資金的治理、1990年代固定資產投資的審計、2008年汶川地震跟蹤審計、金融危機期間的“四萬億刺激計劃”跟蹤審計等，都反映出國家審計要是宏觀調控的一個重要工具的基本功能。2014年以來的穩增長政策跟蹤審計，主要的變化是把過去的認識和實踐上升到制度層面，即國發〔2014〕48號提出的，持續組織對國家重大政策措施和宏觀調控部署落實情況的跟蹤審計。

作用機制

國家審計為什么是宏觀調控的重要工具？穩增長政策跟蹤審計能夠發揮促進穩增長的作用嗎？回答這些問題，必須從宏觀經濟學基本理論角度，并結合中國國情進行分析。

在宏觀經濟學的一般知識框架下，所謂宏觀政策主要有兩大工具，一是財政政策，二是貨幣政策，似乎沒有國家審計的蹤影。但是要注意，各國歷史經驗都表明，宏觀政策的出臺和其實際效果是兩回事，原因在于宏觀政策的微觀傳導機制并不在傳統的分析框架中。而國家審計對宏觀調控的作用，恰恰是能夠在疏通宏觀政策的微觀傳導機制方面發揮綜合性作用。