基于章程視角下的我國大學內部治理結構研究

摘 要：隨著大學依法治校進程的不斷推進，建設和完善大學章程逐漸提上了各高校的日程。作為大學的“最高法”，大學章程是規范大學辦學行為的根本制度，同時也是現代大學制度下推動大學綜合協調發展的內在需要。大學章程與大學內部治理結構有著重要的聯系，二者相互融合滲透，在理論和實踐上具有一致性。現階段我國大學內部治理結構的改革和發展過程中，必須充分重視大學章程的作用，通過章程明確大學內部各權力主體的職責權限，協調大學內部政治權力、行政權力、學術權力、民主權力之間的關系，轉移權力重心，強化校、院、系三者間的權力均衡，從根本上創新大學的治理方式，保證大學管理效率的不斷提高。

關鍵詞：大學章程;大學內部治理結構;優化策略

中圖分類號：G47 " 文獻標志碼：A " 文章編號：1002-2589（2015）08-0195-03

“沒有大學章程，就沒有真正的大學自主權”[1]。大學章程是大學獨立辦學、依法治校的前提，為大學的法律地位提供基本保障。《高等教育法》將大學章程作為大學建校的重要條件，并對章程的內容進行了明確規定。2012年《高等學校章程制定暫行辦法》頒布實施，對大學章程制定的原則、內容、程序以及核準和監督中所涉及的主要問題、重要環節進行了詳細的規范，為大學的章程制定提供了理論指導，解決了很多高校尚未建立本校章程或是章程建設不規范等問題。《暫行辦法》的頒布對我國大學章程的落實以及創新中國特色現代大學制度具有重要意義。作為現代大學制度的核心組成部分，大學章程包含大學的外部關系和內部管理兩個方面，外部關系包括大學與政府、社會、教育系統之間的物質、信息交流，內部管理是指大學內部各權力機構權力的分配、制約及協調，即大學內部治理結構問題。本文旨在以公立大學為研究對象，解析大學章程與大學內部治理結構的內在統一性，分析我國大學內部治理結構的現狀及存在的問題，探究基于章程視角下的大學內部治理結構的優化策略。

一、大學章程與大學內部治理結構的內涵及關系

大學章程作為大學治理的基本法，是現代大學法制化建設的護身符，大學的一切教學科研活動、管理事項都應以此為依據。大學章程的內涵是指為了保證高等學校自主管理和依法治校，維護高校運行的穩定性，大學的舉辦者、管理者及其他利益相關者通過協商，以《教育法》《高等教育法》《高等學校章程制定暫行辦法》等法律法規為依據，按照一定的制定程序，利用文本形式對有關學校發展的重大的、基本的事項做出全面規定所形成的規范性文件。章程體現了大學各利益相關者的意志，上承國家教育法律法規，下啟大學內部具體的規章制度，起到了中樞的作用，是完善大學內部治理結構的重要途徑。

大學內部治理從靜態的角度可以理解為大學為完成教育使命在大學內部的制度安排，如行政決策機制、人事管理機制、教務管理機制、科學研究機制、教學評估機制等。從動態的角度講，大學內部治理也可理解為大學內部各部門機構、組織成員在參與學校重大事物決策時相互配合并最終達成一致意見的過程。大學內部治理結構則是指為實現大學的高效管理，對大學內部利益相關者之間各種權力的分配、制約、協調等做出的制度規定[2]，充分反映了大學管理的結構層次、運行機制的主要特征和基本要求。”當前，我國大學內部權力體系主要包括政治權力、行政權力、學術權力和民主權力，與之對應的四種組織形式分別是黨委組織、行政組織、學術組織和社群組織。

大學章程與大學內部治理結構有著密不可分的聯系。大學章程是調整大學內部各種關系的載體，其本質是通過對大學內部各權力主體職責權限的界定以及對黨委機構、行政機構和學術機構等人員組成、選舉方式、運行程序、權利和義務等方面的規定，使大學管理的決策權與執行權清晰明確，保證大學管理的高效有序。大學章程的實施過程同時也是大學內部治理結構不斷完善的過程，通過章程實施過程中問題的總結和反饋，結合實際情況及時調整大學內部各主體間權力關系，實現大學管理的科學化、法制化。由此可見，二者無論在內涵上或實踐意義上都有內在一致性。首先，大學內部治理結構強調權力的自主性、多元性、合法性[3]。大學內部治理不再單純地依靠教育行政部門賦予的權力和層級關系，而是多個利益主體間的權力制衡。多元利益主體共同治理治理就牽扯到權力來源的合法性的問題，而大學章程的目的就是要解決大學辦學合法性的問題。其次，大學內部治理結構必須調整各權力主體的權利和義務，只有各部門機構形成合力才能保證大學目標的實現，而這些都是大學章程所包含的核心內容。

二、我國大學內部治理結構的現狀和問題

（一）政治權利與行政權力相互重疊，黨政關系不明，界限不清，對黨委領導下的校長負責制認識上存在偏差

新中國成立以來，我國高等教育的領導體制經歷了多次變革，目前實行的黨委領導下的校長負責制正是在總結多次經驗和教訓的基礎上做出的歷史選擇。由于中央文件和國家法律對“黨委領導”和“校長負責”只做出了比較宏觀的規定，對黨委的決策機制和行政的執行機制并沒有細致劃分，使得黨委書記和校長的工作常常交織在一起，影響了人們對黨委領導下的校長負責制內涵的正確理解。黨政雙方在高校管理實踐中容易發生矛盾，產生沖突，“權力交叉、權力越位”的現象時常發生。一些高校中黨委和校長在工作崗位中各自行事、職責不明，只按慣例和個人意愿開展工作，缺乏全局意識和合作意識，缺少有效的權責體制和監督機制。

（二）行政權力與學術權力比例失調，行政權力獨大，學術權力弱化嚴重

我國的大學采用科層制的管理體制，基本參照了政府機構的管理模式，因此大學內部“重行政，輕學術”的思想嚴重，行政權力干預學術權力的現象比較普遍。一方面，行政權力既管理行政事務又參與學術事務，一些官員以教授的身份介入學術性組織，憑借其行政權力掌控學術資源，將官僚作風帶入學術領域，干擾了學術事務的決策和評定[4]。另一方面，我國大學教授治學機制尚不完善、教授并不經常參與學校事務的管理。教授是大學的教師代表，長期工作在教學科研第一線，因此對學校各方面事物有著深入了解，教授權力的發揮是平衡學術權力和行政權力的關鍵。然而《高等教育法》僅把高校的學術權力機構學術委員會定義為審議機構，沒有給予以教授、學者為主體的學術機構應有的發言權和決策權，學校日常學術事物的管理往往交由教務處、科研處、人事處等行政部門負責。這種權力結構嚴重影響了教授、學者參與大學管理的積極性，違背了高等教育的發展規律，不利于大學學術氛圍的形成和學術水平的提高。

（三）大學民主管理意識缺乏，制度缺失，教師、學生民主參與途徑不順暢

在高校實際運行中，由于大學民主管理意識缺乏、制度不健全，師生的參與權、決策權和監督權沒有真正體現。我國大學民主管理的基本形式主要體現為以教師為主體的教職工代表大會制度和以學生為主體的學生代表大會制度，然而大學師生參與大學管理的途徑并不順暢。盡管教代會和學代會有權對相關學術問題和學生管理問題進行表決，但表決結果的實施與否取決于學校行政管理部門的決定，因此大學行政負責人是否具有民主意識就成為教代會、學代會能否真正發揮作用的關鍵，這使得民主權力陷入非常當被動的局面。一方面部分高校領導民主意識不強，他們把學校管理僅僅看作是行政人員的職責，認為教職工及學生的參與是輔助的甚至多余的。另一方面是師生自身的問題，他們往往只關注自己的本職工作，對學校事務關心不足，甚至對學校管理消極應對。此外，很多大學并沒有對教代會、學代會的組織形式和議事規則做出穩定、長效的制度安排，師生缺乏法制化的民主參與途徑，沒有合理的訴求方式。在高校重大行政與學術決策的制訂與實施過程中，普遍缺乏對于廣大教職工和學生的意見征集，僅僅停留在表面形式上，久而久之，必然會打擊教師和學生參與學校事務的熱情。

（四）校、院、系權力分配不合理，權力過分集中于上層，院系一級缺少自主權

我國大學目前實行的是校、院、系三級直線職能型治理模式，這種以等級性、秩序性為鮮明特征的治理結構，其管理權力主要集中于上層，學校一級在人才培養、科學研究、學科發展、專業設置、師資培養等方面的權力配置中占有絕對優勢，留給院系一級的決策權力非常有限，多數情況下院系一級只作為基本執行層實施校級的決定。這種帶有科層制結構特征的治理模式便于學校統一領導，能迅速有效地調節校、院、系三者的關系。然而伴隨著高等教育的發展和大學職能的轉變，這種體制的弊端逐漸顯露。自上而下的權力體系使得行政部門成為權力的最高層，這正是導致我國大學行政權力泛化的根源。倒三角形的權力結構使得院系權力小、責任大，對有關學院發展的很多問題沒有充分的自主權，不僅要執行上級的命令，對上級負責，還要擔負著繁重的基層教學任務、科研事務，違背了權責對等的原則。此外，校院系三級溝通的過程中，由于信息的層層傳遞，容易造成信息曲解和信息流失，影響處理問題的時效，一定程度上抑制了大學管理的靈活性。

三、基于章程的大學內部治理結構優化策略

在章程視角下對完善大學內部治理結構的優化建議主要包括以下四個方面，一是通過制定黨政議事規則，使高校領導體制科學化;二是劃清行政權力與學術權力的界限，保證學術權力的基礎地位;三是調動師生參與民主管理的積極性，建立大學民主管理與監督制度;四是進一步擴大院系的自主管理權，強化學校與院系之間的權力均衡。

（一）明確黨政分工，建立黨政相互協作的科學化領導機制

堅持黨委領導下的校長負責制是建立中國特色大學章程的必然內容，因此確保高校領導體制科學化的關鍵在于通過制定黨政議事規則，明確界定黨政職責。應在《高等教育法》等法律法規的基礎上，進一步明確黨政分工，使黨委的決策權和行政的執行權有效運轉。首先，要確立黨委在高校中的最高決策地位，黨委在宏觀層面對學校的辦學方向、辦學思路具有領導權，監督和指導校長對學校事務的執行，保證學校重大決策的實施和落實。其次，要加大行政部門的執行力度，在黨政配合的前提下給予行政部門更多的執行權。行政部門具體負責大學的日常行政事務，協調其他部門的相關工作，對黨委的宏觀決策具有執行權。此外，大學章程中還應包含一套確保黨政分工明確、相互配合協調的運作機制，以避免黨政不分，以黨代政現象的發生。比如，為保證管理的科學性、民主性，可建立健全黨委常委會、校長辦公會、校務會議、董事會等多層次會議制度體系，并制定相應的的人員組成，議事規則等;建立高校領導班子分工責任制，明確包括黨委書記和校長在內的相關負責人的工作內容和責任追究;可定期舉行黨政聯席會議制度，加強書記和校長的溝通協作，對于涉及學校發展的重大事項，要做到事前專業咨詢，事中公示聽證，事后跟蹤反饋;可以借鑒美國大學經驗，嘗試擴大現有董事會的組成范圍，建立包括政府官員、社會人士、黨委書記、校長、師生代表、校友等在內的董事會制度，保障董事會的合法地位，擴大董事會的咨詢指導和評議監督的功能。

（二）行政權力與學術權力適當分離、各司其職，穩固學術權力的基礎地位

大學章程在處理學術權力與行政權力的關系問題上，可以參照美國大學的經驗，讓教授參與治學，利用教授的學識和專業優勢對相關學術事務進行決策，同時重視行政權力的服務監督作用，使行政權力與學術權力在獨立的基礎上相互融合。一方面要加強高校委員會制度建設，以委員會的形式保證“教授治學”機制的實現，強化各個學術組織的職能，保證學術權力的基礎地位。賦予學術委員會、學位委員會和教授委員等學術組織更多的學術審議權和決策權。在學院一級建立以學術權力為核心的組織運行機制，保證教授、學者在教學科研、課程設置、師資培養等相關學術事務中擁有充分的參與權、審議權以及決策權。逐漸減少學術組織中行政人員的介入，防止行政權力對學術權力干涉和侵占現象的發生。另一方面要強化行政權力的服務功能，在大學內部建設一支專業化的行政隊伍，提高行政人員的服務觀念，實現管理職能的專門化。行政權力對學術權力不僅具有執行和服務作用，還應強調行政權力的制約和反饋作用，適當的監督和反饋可以防止學術權力的濫用，避免學術腐敗的發生，增強學術決策的科學性和有效性。

（三）完善民主管理制度，保障大學師生的知情權、管理權和監督權

應建立高校師生民主監管機制，提高大學管理決策的透明度，對涉及學校發展、有關師生利益的重大事務都應接受師生的參與和監督。大學章程建設應確保民主管理在高校管理體系中不可替代的地位，切實維護廣大師生利益。一方面要不斷完善教職工代表大會制度，強化教代會審議建議、審議通過、審議決策、評議監督這四種職能[5]，明確教代會的性質地位、選拔資格和議事規則，創新教代會的工作機制，提高議事質量，防止教代會工作只做表面文章，流于形式。另一方面要突出學生參與權的地位，規定學生參與民主管理的范圍和方式，逐步提升學生參與民主管理的程度。應明確高校學生組織的地位，不斷拓寬學生表達訴求的渠道，保障如學生黨組織、學生會、研究生會等學生權力組織的正常運行，擴大學生的知情權，給予這些組織在與學生利益相關的事項上的參與權。

（四）管理重心向基層院系轉移，給院系更大的自主空間，突出學院的辦學特色

大學章程應遵循權力下移、權責對等兩大原則，明確校院系三級的管理權限與職責，合理調整學校和院系的權力關系，建立學校宏觀指導、院系自主辦學的新型大學治理模式。學校應從對院系的直接管理轉變為宏觀監督指導，將基層教學科研任務下放給院系，使院系在招生計劃、教學科研、課程設置、教師聘任、等方面有更多的自主權，實現院系職責權力統一。建立院系內部管理運行機制，院系內部治理應實行決策、執行、監督一體化的管理過程，保證學院管理工作的有效性和可持續性。在處理院系與職能部門關系時，應堅持條塊分割管理原則[6]，職能部門在其職責范圍內行使管理權力，學院在保證自主管理的前提下積極配合職能部門的工作，同時接受職能部門的指導和監督。此外，高校應優化院系設置，保持合理的學院數量和管理跨度，加強學科統籌和院系橫向交流，強調學科特色和學院自身的辦學特點。

參考文獻：

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