農民工市民化的戶籍制度改革研究

摘 要：農民工市民化作為解決農民工問題的路徑之一，是推進城鎮化發展的必然要求，也是解決三農問題的客觀需要。然而，不徹底的戶籍制度改革是造成我國農民工市民化最根本的制約因素。剖析當前戶籍制度改革中存在的問題，提出了戶籍制度改革思路和加快戶籍制度改革促進農民工市民化的建議如下：加強中央政府的頂層指導，給予地方政府更多的政策激勵;逐步建立政府、企業和個人的市民化成本分擔機制;促進區域經濟的協調發展，分攤大城市戶籍改革的壓力;完善戶籍遷移政策與擴大基本公共服務覆蓋面。

關鍵詞：戶籍制度改革;農民工市民化;城鎮化發展

中圖分類號：C913 " 文獻標志碼：A " 文章編號：1002-2589（2015）08-0022-02

近年來，國家相繼出臺戶籍制度改革的有關文件，加快了戶籍制度改革的步伐。繼2012年發布《國務院辦公廳關于積極穩妥推進戶籍管理制度改革的通知》后，2014年7月又發布了國務院《關于進一步推進戶籍制度改革的意見》。明確了我國下階段開展戶籍制度改革的具體目標和時間表，并對改革路徑和操作方法做了系統性的頂層設計，這標志著戶籍制度的新一輪深度改革開始進入全面實施階段。

一、戶籍制度改革對農民工市民化的重要意義

隨著城鄉差距的不斷擴大，城鄉矛盾的日益突出，由于歷史原因造成的城鄉二元戶籍制度不僅限制了農業剩余勞動力的自由轉移，阻礙了城鎮化的進程，還擴大了城鄉居民的貧富差距，造成了城鄉發展的不平衡，成為農民工市民化進程中的絆腳石。因此，推進農民工市民化，加快戶籍制度改革迫在眉睫。

（一）有利于推動資源的有效流動

在市場經濟的刺激作用下，產生了大量的農村剩余勞動力，受經濟因素影響，城鄉人口流動速度加快。我國的戶籍制度最大影響主要表現在削弱了勞動力的自由流動，阻礙了經濟的良性循環發展，不利于形成全國統一的勞動力市場。發達國家的經濟表現啟示我們市場經濟要建立在勞動力自由流動的基礎上。各類勞動力人才的自由合理流動，是國家經濟保持活力及競爭力優勢的重要因素[1]。下一步區域發展關鍵環節是提高人力資源配置的科學性及人力資源運行的效率，同時，也是區域經濟持續穩健發展的基本保障。健康有序的人口流動還是推進新時期農民工市民化的機制保障，對于打破城鄉間的二元壁壘，推進城鄉一體化具有重要意義。

（二）有利于加快城鎮化進程

隨著社會經濟的持續發展，根據社會發展規律，城市化是未來社會發展的必然趨勢。依據我國的發展現狀來看，大批農村剩余勞動力投身于工業化和城市化的發展，但由于城鄉二元不平等戶籍制度的制約，農村人口無法在工作、生活等方面在城市真正立足。他們無法享受到與城市人同樣的教育、醫療、就業等各方面福利待遇，這種不公平待遇必然影響城市化的健康發展。據統計，截至2014年6月，我國農業剩余勞動力中的流動人口高達2.83億。如果戶籍制度不進行科學有效地改革，這些流動人口必然影響城市化的健康發展，影響社會主義和諧社會的發展。

（三）有利于縮小城鄉貧富差距

由于受城鄉二元戶籍管理制度的制約，農民進城生活和工作非常困難，他們不僅面臨巨大的就業壓力，同時還受政策、文化、道德上的種種不公平對待。近年來，大量農民工向城市的流動并非出自政府政策性的引導，而是市場經濟下，受到收入差距的驅動，這種轉移具有盲目性、自發性、不穩定性，同時效率低下。要想改變這種無序的勞動力轉移局面，不僅需要城市管理者的寬容與理性，還需要國家政策的扶持和幫助，更確切地說，它呼喚戶籍制度的及時有效改革。

（四）有利于解決社會的不公平性

戶籍制度的本質功能是一種人口的登記管理功能，但受我國特殊國情的影響，我國戶籍制度人為附加了許多不平等現象，這種不公平性表現在以下幾個方面：如教育培訓、住房生活、勞動就業、醫療衛生，以及社會保障等。除城鄉居民基本的福利待遇以外，農村戶籍享有的特定福利待遇明顯比城鎮戶籍差，特別是在社會保障和社會公共服務等方面，而這些特定的福利待遇造成了城鄉居民待遇更多的不公平，從而對城鄉居民公平性的影響越大。通過有效的戶籍制度改革，將有利于緩解城鄉的不公平待遇[2]。

二、農民工市民化進程中戶籍制度改革遇到的問題

（一）戶籍管理分權現象嚴重，地方政府改革動力不足

改革開放以來，中國戶籍管理的職能從中央下放到地方，地方政府可以自主制定當地的戶籍政策。一般情況下，各省制定省內戶籍政策的指導思想和基本原則，而后，各地區依據總的指導方針制定各自的戶籍政策。例如，浙江省政府有獨立自主決定當地居民的落戶標準以及外來流入人員如何享受浙江省的公共服務。按照這樣的做法，地方政府會為本地利益考慮，吸納更多的經營人才落戶本地。比較而言，向農民工提供公共福利政策，并不符合地方政府的發展需要。從某種意義上講，盡管社會各界對戶籍改革的呼聲很高，但是真正有改革的動力和激勵的地方政府卻很少。

（二）龐大的改革成本阻礙了戶籍制度改革的進程

農村轉移人口的市民化需要大量的財政投入。2013年7月，中國社科院發布《城市藍皮書》稱，目前我國東、中、西部地區農業轉移人口市民化的人均公共成本分別為17.6萬元、10.4萬元和10.6萬元，全國平均為13.1萬元每人。當前我國城鎮化正處于高速發展期，《城市藍皮書》預計到2030年我國城鎮化比率將達到68%左右，2030年之前大約有3.9億農業轉移人口需要實現市民化。要解決3.9億農民市民化問題，政府需要支出約51.1萬億元公共成本。如此巨大的財政投入對政府的財政供給能力提出了巨大挑戰。

（三）大城市環境承載能力相對飽和，極易引發嚴重的“大城市病”

所謂“城市病”，是指城市在發展過程中出現的交通擁堵、資源緊缺、環境污染、生態惡化、市民易患身心疾病、社會治安不良、幸福指數不升反降等社會問題。由于大城市人口聚集，生活和生產中產生大量的垃圾污染物。目前我國大多數城市的環境承載力已經達到上限，有的甚至已經超過極限。如果過多的接納外來人口，必然會進一步加劇“城市病”，導致環境的惡化和交通的擁堵。這樣就會增加政府管理部門在戶籍制度改革問題上的擔憂和顧慮，在戶籍制度改革問題上采取更加謹慎的態度。

三、加快戶籍制度改革，推動農民工市民化的改革思路

由現行城鄉分割的二元戶籍制度過渡和改革為城鄉統一的一元戶籍制度是戶籍制度改革的終極目標，打破“農業人口”和“非農業人口”的戶口界限，使公民獲得統一的居民身份，享有居住和遷徙的自由權利。

戶籍制度的改革的突破口是解放戶籍制度本身，還原戶籍制度人口登記和人口管理的功能，把戶籍制度從人事制度、勞動制度、工資制度、住房制度、醫療和其他社會福利制度的糾纏中解放出來[3]。做法是：首先，逐步剝離附著在戶籍上的福利和利益，重視和保障非戶籍人口的城鎮公共服務權益;其次，逐步實現城鄉、區域、不同戶籍身份公民之間在勞動就業、醫療保險、子女教育等方面享有基本公平的福利待遇，加快實現人的城鎮化進程;最后，把戶籍改革同土地產權制度、社會保障制度、勞動就業等各項改革統一起來，建立完備的、城鄉一體的社會保障體系。在此基礎上，放寬農業轉移人口的市民化標準，采取大中小城市依次梯度推進的措施，實現農業轉移人口市民化的身份轉變。

四、加快戶籍制度改革，推動農民工市民化的改革措施

（一）加強中央政府的頂層指導，給予地方政府更多的政策激勵

《人口與勞動綠皮書（2013）》提出，長期以來，對戶改成本的測算被夸大。研究表明，戶改和城鎮化推進“在財政上具有可行性”，改革的關鍵是全國總體的改革設計和良好的成本分攤機制。依靠地方為主推動改革路徑不可行，中央政府應該承擔更大責任[4]。因此，中央政府應從宏觀把握，對外來人口在大中城市的落戶標準提出明確要求，可以將城市對農業轉移人口提供的公共服務水平納入當地政府官員的政績考核內容，指導并激勵地方政府逐步放松戶籍管制，對長期居住在當地并符合條件的外地人員給予落戶。

（二）逐步建立政府、企業和個人的市民化成本分擔機制

一方面，以政府財政支出為主，統籌協調財政支出，建立健全戶籍制度改革的成本分擔機制。改革不合理的政府間財政轉移支付制度，構建以城市實際承載人口為主要依據的政府間財政轉移支付制度。中央政府要對支出壓力較大、外部性較強、跨省農民工在城市定居等重要的領域進行補助，從財政上保障新型城鎮化的順利進行。另一方面，戶籍制度改革將帶來的巨大的投資機會，服務業、房地產業等將率先受益，基礎設施和公共服務領域也將吸引多項投資，醫療社保等行業也將迎來發展良機。其實這種預測還給我們一項啟發，就是前述戶籍改革所急需的公共服務資金缺口，可以探索市場化的解決路徑，而不僅僅依賴公共投入。

（三）促進區域經濟的協調發展，分攤大城市戶籍改革的壓力

城鄉間較大的資源配置差異和公共福利落差，必然刺激大部分人口流向大城市。以我國國情的現實狀況看，我國區域發展非常不平衡，農民越想落戶的城市，越難落戶;農民越不想落戶的城市，越容易落戶。因此，若要實現中西部小城市分擔大城市戶籍改革的壓力，就要把特大城市的資源向中小城市分流，這些資源包括政治、經濟、教育、醫療等各方面。同時，政府可以通過對特大城市常住非戶籍人口的構成進行翔實的調查，弄清他們的來源地，根據實際情況對來源地進行對口扶持和幫助，讓這些地方發展起來，促使人口回流[5]。

（四）完善戶籍遷移政策與擴大基本公共服務覆蓋面

2014年7月30日，國務院頒布《關于進一步推進戶籍制度改革的意見》，指出全面放開建制鎮和小城市落戶限制，有序放開中等城市落戶限制，合理確定大城市落戶條件，嚴格控制特大城市人口規模，對我國新時期戶籍制度改革政策做了重新調整。各區域可以結合實際情況，積極探索適合本區域的戶籍政策。因此，可以探索把積分和享受的公共服務結合起來，如達到一定的積分就可以享受城市的廉租房，或者子女可以接受公立教育的權利等。這樣一來，盡管無法取得當地戶口，但是可以仍可享受更多的公共服務，這才是戶籍改革的重點。

參考文獻：

[1]楊靜.我國戶籍制度改革的重大意義及實現路徑文[J].求職，2009（4）.

[2]唐亮.統籌城鄉背景下的重慶戶籍制度改革研究[D].重慶：重慶工商大學，2012.

[3]張志萍.新型城鎮化進程中關于戶籍制度改革的思考[J].改革與戰略，2014（1）

[4]蔡.人口與勞動綠皮書（2013）[M].北京：社會科學文獻出版社，2013.

[5]萬慶濤.落實戶籍制度改革意見還要掃除制度障礙[EB/OL].http：//hlj.rednet.cn/c/[2014/08/02].3424725.htm.