農村醫療糾紛解決機制的區域性研究

[摘要]我國現代意義上的醫療糾紛具有激烈性、難以調節性和法律關系單一、情感及經濟訴求較強等特征。在我國城鄉二元體制下，農村醫療糾紛作為醫療糾紛的子概念，因其廣泛性和基層性而更具研究之必要。本文通過分析農村醫療糾紛解決機制的現狀，結合我國農村特點及其熱點問題進行機制創新和引進，以期促進糾紛解決的高效和公正權威。

[關鍵詞]農村；醫療糾紛；解決機制

近年來醫療糾紛解決機制成為學界熱議的話題。相關研究多從宏觀層面入手，但農村醫療糾紛的解決卻鮮有學者問津。中國是一個文化多元，地域發展不平衡的國家，因而對農村醫療糾紛的解決機制進行有針對性的比較研究顯得尤為重要。故而課題組以江浙、川渝兩地為研究對象，對兩地農村醫療糾紛解決機制進行了廣泛而深入的調研，在對比分析的基礎上提出現有機制的改進意見。愿得拋磚引玉，彌補缺漏之效。

一、農村醫療糾紛概述

（一）農村醫療糾紛的概念

農村是指采用農業生產方式進行經濟活動的以熟人社會關系為紐帶的經濟單位。本文所稱之農村特指我國行政區劃中的區縣（僅含欠發達地區的區縣）及縣級以下鄉鎮、行政村自然村。基于此，課題組將農村醫療糾紛定義如下：醫療糾紛是指基于醫療行為，在醫方與患方之間產生的因醫療過錯、違約而導致的醫療損害賠償及醫療合同違約等糾紛。

（二）農村醫療糾紛特征：

1.地域特殊性：農村醫療糾紛的發生地具有特殊性，即發生于我國的農村地區，具有很強的屬地主義意味。

2.法律關系復合性：農村醫療糾紛是合同與侵權的統一體。1

（三）農村醫療糾紛現狀概述

我國現有的醫療糾紛解決機制有以下三種：協商、衛生行政部門干預以及訴訟。2其中前兩種解決機制應用較廣泛，訴訟解決尚未得到普遍適用，但其發展前景光明，預計將在未來農村醫療糾紛的解決中將發揮更重要的作用。

二、調查成果展示和初步數據分析

本文采用實證研究和理論研究相結合的方法，以問卷調查、座談走訪等方式收集相關數據。課題組行程及至川渝和江浙地區的25個鄉鎮衛生院、村衛生所，為后續研究打下堅實基礎。

（一）調查成果如下：

（二）數據分析

1.農村醫療糾紛數量逐年增加，江浙地區發生數量多于川渝地區。課題組在川渝與江浙進行的調研顯示，川渝、江浙兩地的農村醫療糾紛發生件數都呈逐年加速增長的趨勢，醫患關系漸趨緊張。另外江浙農村地區的醫療糾紛發生數量明顯多于川渝地區。江浙地區地處東部沿海，區域經濟發達，民事糾紛發生頻繁，因而農村醫療糾紛發生數量相較于川渝地區要多。

2.醫療糾紛發生原因多樣，主要由醫方引起。表3的調查數據展示了醫療糾紛發生原因的復雜多樣，除醫患雙方的原因外社會因素也助推醫療糾紛的發生。但糾紛主要是因醫方醫療技術落后，醫療服務質量不達標等原因引起。

3.江浙地區農村醫療糾紛訴訟解決比重略高于川渝地區。課題組對數據進行分析發現，浙江省虹橋鎮、白塔鎮醫院醫療糾紛采用訴訟解決方式解決醫療糾紛的比重占到本院糾紛總量的20%以上。川渝地區調研數據顯示不同區域居民對司法途徑解決醫療糾紛的態度有著較大不同，總體上訴訟解決所占比重不高。綜合分析江浙與川渝兩地的調研數據，課題組認為江浙地區農村醫療糾紛訴訟解決的比重略高于川渝地區。

4.川渝地區行政調解解決醫療糾紛的比重略高于江浙地區。數據顯示在對行政調解這一機制的應用上，江浙地區與川渝地區有著較大的不同。川渝地區衛生醫療行政主管部門介入醫療糾紛調解的情況調較為普遍，水土鎮和東泉鎮行衛生醫療政主管部門調解的醫療糾紛分別占到兩院年糾紛總量的25%、36.4%，而江浙地區行政調解的醫療糾紛占糾紛總量的比例在20%上下浮動。

5.協商是醫療糾紛解決的主要途徑。不論是江浙還是川渝，以協商方式解決醫療糾紛的比重普遍在40%以上，重慶三驅、青蓮的這一比重甚至達到60%，課題組認為協商這一方式在過去、現在、將來的農村醫療糾紛解決中仍將發揮巨大作用。

6.農村居民對醫療糾紛解決機制的了解程度較低，但江浙地區居民權利意識強于川渝地區。這一論斷來自于課題組成員實地調研的直觀感受。走訪中大多數農村居民對醫療糾紛及其解決機制表現出幼稚與無知，但相對而言江浙地區居民對農村醫療糾紛及其解決更為了解。江浙地區商品經濟發達，相較于川渝地區民眾權利意識更強。

上文從宏觀層面對醫療糾紛解決機制進行了概述，在下文中課題組將對每一種解決機制進行細致深入的分析，考其利弊得失。

三、解決機制分析

（一）和解

在農村醫療糾紛中，受“大事化小，小事化了”觀念的影響及自身經濟因素、知識水平的局限，農村居民通常會選擇和解來解決醫療糾紛。和解是醫患雙方通過協商的形式，在平等自愿的基礎上，本著互諒互讓的原則達成協議，自行解決醫療糾紛的一種手段。《條例》明確規定醫患雙方可通過協商解決醫療糾紛。另外課題組在調研過程中發現部分鄉鎮醫院內部設有醫療糾紛調解部門專職處理醫療事故和糾紛，課題組將其稱之為“醫院內部調解”，不過其本質上仍屬于醫患雙方協商解決。

同其他糾紛解決方式相比，和解最大的特點在于解決糾紛無須依賴第三方故具有高度自治性，從而便捷地解決爭議，節約糾紛解決成本，有利于醫患矛盾的解決。但目前這種方式在農村醫療糾紛解決的實踐中仍相當不完善。協商和解往往異變為“和稀泥”的解決方式，容易成為滋生不合理賠償的溫床。同時也存在衛生行政部門監管不力，導致糾紛原因、責任的模糊不清。此外，協商達成的協議沒有強制力。協商和解之后，雙方因種種原因反悔，糾紛處理功虧一簣甚至變得更加復雜棘手。

（二）人民調解

被譽為“東方經驗”的人民調解制度在近年來醫療糾紛的解決中發揮出越來越重要的作用。農村地區糾紛的時空特殊性使得其解決較為依賴于溫和的“調解”。浙江、江蘇等地相繼成立了專門的醫療糾紛人民調解委員會，簡稱“醫調委”，對醫療糾紛特別是農村醫療糾紛的解決影響巨大。與協商和解相比，“醫調委”中立公正、快捷經濟、和諧溝通、效力保障的優勢尤為突出。但人民調解機制解決醫療糾紛在我國仍處于探索階段，在實踐暴露出不少問題：

首先，從性質上來說，調解協議書不具強制執行力，容易造成調解協議履行上的困難。其次，盡管其屬于獨立第三方的，但民眾仍會對其公正性產生合理懷疑，有些患者甚至直接繞開這一解決方式。再次，“醫調委”的經費難以確保。各地對于其經費的獲得沒有統一標準，如溫州市“醫調委”運行費用由市級財政全額撥款，而國內許多貧困地區因財政緊張而難以保障該機制的正常運行。最后，調解員的專業素養不足。調查中，課題組發現許多“醫調委”的調解員知識結構單一，缺乏醫學、法學、心理學等綜合學科背景，且年紀普遍較輕，往往難以勝任調解工作，導致調解效率底下效果不佳。此外，“醫調委”因其非官方性地位和保障機制的缺陷而缺乏對優秀人才的吸引力。

（三）行政調解

行政調解機制具有獨特的優越性——程序靈活、效率高、成本低。此外，衛生行政部門作為醫療機構的主管部門，對與醫療糾紛處理有關的法律法規較為熟悉。其在第一時間介入到糾紛處理中，有利于正確引導雙方處理糾紛，促進糾紛的解決，同時也有利于對醫療機構及醫務人員進行后續管理。農村患者特別是川渝地區的患者對行政部門的權威認可度較高。在實踐中，農村患者和鄉鎮醫院皆較為傾向于選擇此方式解決醫療糾紛。但行政調解也存在許多局限：

目前，法律法規對醫療糾紛的行政調解欠缺程序性規定；衛生行政部門與醫療機構管辦不分家；作為調解重要依據的醫療事故技術鑒定由當地醫學會做出，存在“同業保護”及鑒定耗時較長的問題；且衛生行政機構中缺乏法學和醫學專業知識兼備的工作人員。上述因素都影響著行政調解的公正、中立與效率。實踐中存在衛生行政部門為達維穩目的，迫使鄉鎮醫院支付患者不合理賠償的情況。鄉鎮醫院自身經濟承受能力有限，此舉對鄉鎮醫院的發展與基層醫療服務的開展極為不利。受上述因素影響，行政調解無法避免被虛置的命運。

（四）司法途徑

農村醫療糾紛的司法解決是指醫療糾紛的雙方將爭端交予人民法院裁決的一種糾紛解決方式。司法是社會公平正義的最后一道防線，在農村醫療糾紛的解決中，司法起著終局性的作用。但在具體實踐中，司法解決這一方式未被廣泛適用，原因如下：

第一，司法途徑解決農村醫療糾紛成本過高。首先，司法活動必須遵循嚴格的程序規范，訴訟周期較長，這與當事人想盡快解決糾紛的愿望相悖。其次，訴訟的進行以一定的物質條件為基礎，一些因病返貧的患者無力爭訟。再次，巨大敗訴風險使醫患雙方在司法途徑的采用上持謹慎的態度。

第二，采取司法途徑解決農村醫療糾紛受到多種不利社會因素的干擾，因而無法得到醫患雙方的青睞：一方面裁判法官專業性不足，另一方面，受中國傳統文化的影響，農村醫療糾紛的當事人雙方更愿意采取和解而非訴訟方式解決爭端。

四、農村醫療糾紛解決機制的完善

（一）和解機制的完善

通過在川渝和江浙兩地的調研，并結合農村地區的實際情況和協商解決機制的特性，課題組提出下述建議：

1.增強協議書的法律效力。由于協商所達成的協議本質上屬于契約，效力較低，事后易反悔。為更好地起到約束作用進而保護醫患雙方利益，應鼓勵醫療糾紛當事人采取要式和解協議，制作協議書，協議書應載明有關事實經過和具體賠償、保密義務、違約責任等事項。此外，還可以在協商過程中引入第三方（如律師見證下的協商）來對協商的規范性和協議書的法律效力進行監督、見證，這將有利于協商結果的公平、公正。

2.加強對醫務工作者溝通能力和技巧的培訓，醫患雙方對等溝通。醫務工作者除需具備基本的醫學知識、法律知識外，更應該具備良好的溝通能力和技巧。交流溝通應做到熱情對待，認真傾聽并做好記錄，慎重表態，做到“熱接待，冷處理”，緩和患者情緒，為下一步溝通和解決打下良好基礎。農村地區的醫務工作者缺乏與患者有效溝通的能力，加之農村居民一些根深蒂固的觀念阻礙溝通。因此加強對醫務工作者溝通能力和技巧的培訓，提高他們的溝通能力非常必要。

3.相關科室、部門配合。協商解決醫療糾紛離不開多個科室、部門的相互配合。在一起醫療糾紛涉及多個科室的情況下，各科室間容易出現相互推諉的情況，這不利于醫療糾紛的及時解決。故而科室間的聯系、商討、溝通是明確責任、合理解決糾紛的一項重要措施。在醫療機構外部，多個部門之間相互配合、落實相關政策，確保過程和結果的全面真實，協調中附帶監督之意，將能有效提高糾紛解決的效率。

4.醫院內部先行啟動醫療事故鑒定。醫療事故技術鑒定是醫療糾紛有效解決的關鍵環節。醫院內部可以先行組成專家小組進行醫療事故鑒定，熟悉患者提供的材料和證據，再由醫方當事人講述事實經過，并提供證據。院內專家小組成員針對問題提問，當事人回答，最后討論、投票決定。院內鑒定的結果雖不具法律效力，但可為醫患雙方下一步協商做好鋪墊。

（二）調解機制的完善

第一，借鑒他國經驗， 賦予合法調解協議強制執行力。在其經過法院確認后具有與判決同樣的法律效力，以此提高糾紛解決的效果。調解機構可以將調解協議送至司法機關確認其效力，司法機關也可以在調解機構內派駐專職人員確定調解協議的司法效力。調解協議的執行強制力由法院的執行局或行政機關執法部門確保。

第二，增強調解機構的專業性。逐步建立調解員的準入制度，通過一定形式，優先將具備醫學、法學、社會學、心理學等復合型知識的人才選任為調解員，并定期對調解委員會成員進行專業知識培訓。同時明確人民調解員的職務晉升渠道，將專職調解員納入事業編制，提升其社會地位，保障其工資薪酬，增強職業吸引力。

第三，增強調解機構的中立性。首先，使調解機構的經費有所保障。其工作經費和補貼經費，可采用政府財政撥款、醫學會活動經費、醫療機構資助、保險公司贊助等形式。其次，完善調解員回避制度，向當事人公開調解員的信息資料，當事人或者調解員本人均可提出合理的回避申請。其三，政府應簡政放權給予調節機構更大的獨立性，保障農村醫療糾紛解決的獨立開展。此外應增強調處工作的透明度和調解效果。

第四，健全引導機制。積極宣傳醫療調解機構的調處效果和公正性，使該機制能深入人心，被廣大人民所優先選擇。其次，調解機構及時主動地介入當地農村的醫療糾紛，來引導糾紛的合理有效的解決。建議嘗試建立醫療糾紛調解的法定前置制度，以期引導糾紛進入調解軌道內，節約不必要的訴訟和上訪費用。

（三）仲裁機制的完善

醫療糾紛仲裁在我國尚未建立，關于醫療糾紛仲裁庭的設立、其法律地位、仲裁庭人員選拔、仲裁原則等問題學術界尚處于討論之中，地方各級政府對此也持謹慎態度。此外，學者的相關研究和仲裁法建議修改稿中，也未將仲裁從醫療糾紛解決機制中排除3，我國現行《仲裁法》4 亦然。可以說仲裁作為一種“權威、高效、低成本”的農村醫療糾紛解決途徑具有可行性。

我國醫療糾紛的非訴訟解決機制，如仲裁、人民調解等制度的設立和運轉不暢，使得醫療糾紛最終走向訴訟渠道，加重了我國司法工作的壓力。其次，我國醫療仲裁的社會軟、硬件基礎和民眾仲裁意識薄弱。因此更需要普及分析適用5。最后，農村醫療糾紛仲裁還是一個公共決策的問題。醫療糾紛仲裁庭的設立所體現的公益性和便民性是黨和政府執政和行政為民的具體體現。

據調研分析，江浙川渝兩地農村醫療均逐年增長，增長速度遠超城市。相比城市醫療糾紛，兩地農村醫療糾紛均具有難以調解的特點。因此，兩地農村快速權威解決糾紛的機制缺口很大。仲裁是一種可行性較高的彌補辦法。但我國現行農村醫療糾紛仲裁機制尚未建立，仲裁庭設置的條件也過于嚴格。筆者認為在現有仲裁委員會內部設立醫療糾紛仲裁庭是操作性較強的辦法之一，同時以仲裁派出庭的形式，將集中于城市的仲裁資源投入到農村具體的醫療糾紛解決機制中去。此外，醫療仲裁機構的設立，涉及到人力資源、機關事業單位專業人員的流動、政策認同與支持、司法機構和政府管理機構的指導和配合等問題。

五、結語

目前我國醫患糾紛形勢嚴峻，醫患關系長期得不到緩和。經過上文課題組的調查研究可以發現其中既有地域差異造成的因素，也有我國各地醫療糾紛解決實踐中的共性因素。創設行之有效的醫療糾紛解決機制，健全已有的糾紛解決機制，建立起一套符合中國國情，適應中國發展的醫療糾紛解決機制勢在必行。這不僅是廣大人民的共同愿望，同時也是中國經濟社會發展的內在要求。拙文參閱已有成果，并結合課題組成員辛苦調研所得之經驗，并經各位同仁不懈努力至此終于完成。此文若有能利于國家發展一二者，或能啟迪后來之有志于此研究者，此實諸位同仁公望之所在。

注釋

1張玉敏主編..民法（第二版）.[M]，北京：高等教育出版社.2011.12，P.507

2國務院令第351號《醫療事故處理條例》，頒布日期：2002.04.04，實施日期：2002.09.01 第四十六條

3邱清華.醫療糾紛的民間團體的角色——消基會[J].臺灣醫界，1994，（6）：38-42.

4《仲裁法》第二條抽象的肯定了那些爭議具有可仲裁性，即“平等主體的公民、法人和其他組織之間發生額合同糾紛和其他財產權益糾紛”。第三條將如下關系排除在可仲裁范圍外：<一>婚姻、收養、監護、撫養、繼承糾紛；<二>依法應當由行政機關處理的行政爭議。

5方鵬騫等.醫事仲裁解決機制的顯示可行性分析[J].中國醫院管理，第30卷.（12），2010.12.

本課題系大學生創新訓練項目（重慶市級），本課題組是農村醫療糾紛解決機制研究課題組，課題組成員有潘慧斌、吳柯葦、金柏浩、泮倩霞、陳躍潭。課題組負責人潘慧斌。

作者簡介

潘慧斌（1994.12），籍貫：浙江省臺州市，學歷：本科，畢業院校：西南政法大學，研究方向：法學

金柏浩，男，本科，1993.6.24，漢族，浙江省寧波市，西南政法大學法學院，研究方向法學。

吳柯葦，男，本科，1993.10.20，漢族，重慶市，西南政法大學法學院，研究方向法學。