“十三五”時期深化我國城市新能源試點示范的規劃思考

一、我國新能源示范城市政策發展歷程

我國關于新能源的示范政策根據2007年國家發改委發布的《可再生能源中長期發展規劃》，于2009年首先在縣級城市層面啟動。綠色能源縣是國民經濟和社會發展第十一個五年規劃綱要確定的新農村建設重點工程[1]。2009年12月，國家能源局要求各省發展改革委和能源局組織申報第一批國家綠色能源示范縣稱號并評選出108個國家綠色能源示范縣[2]。以浙江省為例，龍游、景寧、溫嶺三縣獲評開展示范，平均獲得國家2000萬元以上的項目建設資金補助[3]。

2012年7月，國家發改委發布《關于印發可再生能源發展“十二五”規劃的通知》（發改能源〔2012〕1207號），提出 “十二五”期間，要建設100個新能源示范城市和200個綠色能源示范縣。通過近兩年的頂層政策設計，基本完成了新能源示范城市從目標、技術、政策和示范的系統性設計，形成了頂層政策框架。

2013年3月國家能源局就進一步做好城市申報工作提出了要求，并于2013年12月組織實施了新能源示范城市概念提升研究。2014年1月，國家能源局正式發布了首批81個示范城市和8個產業園區（包括5個先行創建試點城市），入選的城市將在新能源示范項目和應用方面為全國新能源產業的發展創造良好的產能空間，為引導我國城市能源結構優化調整起到示范帶頭作用。

二、新能源城市政策設計與示范聯動

1.全國新能源示范城市工作具有引領作用

全國新能源在城市層面的工作由試點（5個）到示范（81個），形成了基本完善的頂層政策架構和示范抓手。通過試點城市的新能源探索，為全面的示范工作提供了不同的借鑒模式。首批通過的81個城市，均具有良好的新能源開發利用基礎和地域代表性，通過在新能源領域的示范，具有引領全國城市能源結構實現實質性改善的作用。

2.差異化新能源發展模式具有一定推廣價值

國家能源局于2013年12月召開全國新能源示范城市建設座談會。通過示范城市的匯報，一致認為示范城市建設應遵循：一是規劃引領，二是政府主導，三是項目支撐，四是多元發展，五是電網服務，六是金融支持，七是政策支持。國家能源局提出下一步要在現有基礎上完善規劃，健全工作推進機制，抓緊研究配套政策，加快項目實施。近期國家能源局將集中批復一批新能源示范城市建設規劃，2014年召開新能源示范城市建設現場會，推進新能源示范城市建設，在促進地方發展和改善環境上發揮作用。

3.新能源的用能理念在城市規劃建設中得到廣泛認同和不同程度的采納

示范城市均遵循因地制宜和合理開發的理念，在新能源規劃中，能夠協調發展不同品種的新能源消費，能夠按照國家關于新能源示范城市的創建要求開展示范工作。示范城市將新能源與建筑相結合、適時選用微電網技術、農村地區生物質燃料技術等，尤其是城區汽油替代燃料（如甲醇等）的示范性規劃，既有助于降低城區交通源污染的排放總量，緩解城市空氣灰霾，又能夠促進新興交通能源產業的孵化和有效擴散。

4.依靠示范創建有效推動城市新能源科技的產業化、集群化發展

新能源示范城市注重在產業層面推進新能源的示范工作，如，吐魯番新區專門規劃光伏產業園；德州按照“中國太陽城”的戰略，實施全域新能源產業綜合體的打造；敦煌根據自身獨特的新能源優勢，提出高強度開發與利用的產業思路；蕪湖以高新區為產業引擎，在孵化產業的同時，面向市域強化產業輻射帶動；湘潭作為老工業基地，以經濟開發區和有產業條件的縣實施新能源汽車、分布式能源和風電產業項目。

三、“十三五”時期深化新能源示范的思考

1.新能源示范城市空間格局與質量亟需加速構建和夯實，推動示范深化

根據國家能源局的統計，首批國家級新能源示范城市總數達到81個，“十二五”制定的目標將穩步得到實現。中國城市科學研究會2014年4月對我國約31省（市、區）地級以上城市的調研發現，新城新區建設總量超過900個。因此，加快引導我國城市規劃遵循低碳的原則十分必要。

2.示范激勵政策體系應強化與國家省市主體政策配套或關聯政策的協同

從省級層面的調研發現，省級發展和改革與能源部門主要以貫徹上級業務主管部門政策要求的形式，轉發或實施申報工作。極少有省、直轄市提出本地區的新能源示范城市的發展規劃或行動方案，地方創建目標不夠明確。與此同時，在落實國家制定的指標體系的同時，省級部門應當研究編制適合本地區的示范城市指標體系，引導所管轄地區城市因地制宜規劃應用新能源和發展新能源產業，推進相關的技術導則和標準體系的研究工作。這不僅有助于規范地方城市的新能源發展，并有助于通過自下而上，全面形成成熟、有效的新能源示范城市的規劃建設模式、發展規劃類型和全面系統的規范標準。

落地的和可執行的獎勵政策相對有限，缺乏有效的政策指引勢必影響城區創建。國家雖然在頂層設計上已對創建新能源示范城市提出了明確的要求，但是各地應當結合地方實際，因地制宜，提出更高和更科學的評價標準。

3.總體評估創建成本并實施有效分解，明確投資配比和創新投融資機制

2010年首次批準了25個可再生能源建筑示范城市（共90個城市申報）[4]，2012年共計21個城市獲得了可再生能源建筑應用示范城市（共計6.78億元）[5]，每個城市平均獲得約3.2千萬元的資助。國家能源局對德州市建設國家新能源示范城市規劃（2011年-2015年）的批復，主要意見聚焦在項目資金的落實與城市規劃的協調性上。德州新能源示范城市的愿景，到2015年約需累積投入74.91億元[6]。該投入必須以市場為主，政府配套為輔。將對太陽能、地熱和垃圾焚燒等相關技術研發、設備制造等給予適當的企業所得稅優惠。

4.能源行業各級主要職能部門之間有效協調與工作的機制尚未形成

發展改革、能源、國家地方國資委（下屬能源企業）、建設、環境、工信、交通和財稅等部門應圍繞城市的新能源規劃建設工作，建立部門間有效的協調與工作機制。新能源開發利用是一個跨部門、跨行業的系統工程。規劃的執行需要依靠國家各職能部門的配合、地方政府的施政決心和行動。比如，在太陽能光伏建筑一體化問題上，就需要企業、能源主管部門和城建部門等多個部門之間的溝通和協調，只有形成合力才能實現預定目標。《規劃》要寫入當地的“十三五”規劃、城市總體規劃之中。因此，新能源示范城市的發展，應考慮由發展改革、能源、建設和能源企業為主體的領導小組及其他部門參與的部委級協調工作機制。發展改革、能源和能源企業從行業應用和示范工程予以管理；建設部門從項目規劃實施予以管理，協同推進示范應用。

5.新能源利用可能引發次生的生態環境問題亟需科學評估合理預防

新能源的開發過程和運營過程均可能引起次生的生態環境問題，如中大型風電場對土地資源的占用，運營過程中磁場、噪聲對周邊飛禽和文化旅游資源的影響；焚燒等垃圾資源化利用對于區域空氣質量和人居環境的影響；超大規模高強度集中化地源熱泵應用對地質環境和局地物候的影響；光伏發電組件制造過程中環境污染和高能耗的控制與減緩等。亟需從環境影響評價制度監管的有效性出發，實施科學全面的評價，嚴格杜絕對環境的高沖擊，統籌考慮能源消費升級與人居環境提升的關系。

6.獲評示范城市的新能源規劃建設應得到有效監管和指導

強化對獲評城市的新能源規劃建設的指導與監督，是我國能源主管部門的重要責任，通過監督保障規劃理念、行動方向和建設質量按照既定的要求穩步推進；通過指導和宣貫，可有效提升城市創建的能力并更好地積累推廣示范經驗，形成良好的示范創建機制，保障新能源工作在城市尺度的有效實施，為逐步提升城市能源利用水平提供有效路徑，促成示范城市能夠在地區和全國范圍內形成示范效應。

四、推進我國新能源示范城市穩健發展的政策建議

穩步推進申報遴選進程，優化完善示范空間發展格局，推動能耗大省、新能源富省城市能源消費結構優化升級；研究制定與省級能源規劃相適應的示范政策，明確與各級主體政策的協同銜接，出臺促進市場參與的激勵政策；重大示范項目實施成本控制，與金融、財稅系統聯合研究適合不同城市的新能源投融資參與機制并出臺相關辦法；加快形成有效的部門間新能源協調工作聯席體制，率先在示范城市層面建立部門間協調工作機制與行政管理方法；建立并完善新能源開發利用環境影響評價方法，研究并制定有效降低環境影響的技術政策，拒絕高環境沖擊項目；建立示范城市有效督導和經驗交流，強化對新城/新區的新能源示范引領，深化區域間新能源技術政策合作與推廣；建立并推廣高效的新能源應用傳播體系，深化公眾對我國能源環境形勢的認識，提高其主動參與應用的能力水平；城市和區域可再生能源多層次政策協同統籌推進，促進新能源示范城市既定發展目標的達成和能源結構的優化；加快淘汰城市落后能源生產和削減不合理能源消費，為新能源利用深度置換出有效空間，并激勵市場參與強度[7]。

參考文獻：

[1]國家能源局.關于推薦綠色能源縣的通知（國能新能〔2009〕343號）.

[2]國家能源局、財政部、農業部關于授予北京市延慶縣和江蘇省如東縣等108個縣（市）國家綠色能源示范縣稱號的通知，國能新能[2010]349號.

[3]我省積極推進國家綠色能源示范縣和新能源示范城市申報工作[N].浙江省發改委電力與新能源處 （2012-08-01） .

[4]首批可再生能源建筑全國示范城市名單公布[N].中國地源熱泵網（2010-07-21）.

[5]關于對2012年可再生能源建筑應用相關示范名單進行公示的通知，財建便函〔2012〕61號.

[6]德州市人民政府.德州市建設國家新能源示范城市實施方案[R].2012-06-20.

[7]徐振強，楊光，王鳳.基于PM2.5防控理念的特大城市清潔空氣改善戰略研究[J]. 建設科技，201318：23-30.

（責任編輯：趙靜）