社會化養(yǎng)老呼之欲出

專人打掃衛(wèi)生，專業(yè)護(hù)士到家中護(hù)理，豐富的社區(qū)活動(dòng)——這不是夢境，而是未來社會化養(yǎng)老完善后每個(gè)老年人都能享受到的真實(shí)圖景。

隨著持續(xù)了數(shù)十年的養(yǎng)老金“雙軌制”宣告終結(jié)，人們對于中國養(yǎng)老金體制中存在的問題也愈發(fā)關(guān)注。一方面，大部分退休民眾的養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)較低——中國的企業(yè)職工養(yǎng)老金替代率不足40%。按照國際標(biāo)準(zhǔn)，這意味著大部分企業(yè)職工的生活水平較退休前有較大幅度的下降。更不用提那些參加城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的老人，他們一個(gè)月只能獲得百十來元的養(yǎng)老金。另一方面，很多省份的社保和養(yǎng)老金賬戶虧空嚴(yán)重。曹遠(yuǎn)征和馬駿團(tuán)隊(duì)發(fā)布的研究報(bào)告顯示，2013年中國養(yǎng)老金的缺口達(dá)到18.3萬億元，很多省份的養(yǎng)老金發(fā)放依賴財(cái)政補(bǔ)貼和預(yù)支個(gè)人賬戶。

較低的養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)意味著依賴政府提供的養(yǎng)老金，老年人只能維持基本生活。而在養(yǎng)老金賬戶虧空的現(xiàn)狀下，養(yǎng)老金給付標(biāo)準(zhǔn)已難大幅度提高。

此外，計(jì)劃生育政策推行三十余年，子女?dāng)?shù)量驟減，“四二一”的人口結(jié)構(gòu)使家庭養(yǎng)老負(fù)擔(dān)驟升。而許多年輕人背井離鄉(xiāng)到大城市工作，越來越多的子女不在老年人身邊，以子女為核心的傳統(tǒng)家庭養(yǎng)老功能面臨著沖擊和弱化。

在傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老受到?jīng)_擊、政府支付的養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)又過低的現(xiàn)狀下，社會化養(yǎng)老呼之欲出。

社會化養(yǎng)老：養(yǎng)老新路徑

隨著整個(gè)社會工業(yè)化、城市化程度不斷加深，養(yǎng)老問題必然愈發(fā)社會化。社會化養(yǎng)老主要包括兩方面，除了養(yǎng)老機(jī)構(gòu)養(yǎng)老以外，還有在社會化服務(wù)協(xié)助下的居家養(yǎng)老，即“社區(qū)-居家養(yǎng)老”。

和西方國家相比，中國老年人選擇在養(yǎng)老機(jī)構(gòu)中養(yǎng)老的比例較低，不足2%。機(jī)構(gòu)養(yǎng)老有能使老人擺脫家務(wù)煩惱、醫(yī)療服務(wù)更有保障等諸種好處，因此發(fā)展機(jī)構(gòu)養(yǎng)老是推進(jìn)社會化養(yǎng)老的重要方面。

不過，即使在大部分發(fā)達(dá)國家，在機(jī)構(gòu)中養(yǎng)老的人也不超過10%，多數(shù)老人仍然選擇“社區(qū)-居家養(yǎng)老”。日本、歐洲諸國在上世紀(jì)80年代就已經(jīng)步入老齡化社會，經(jīng)過幾十年的探索，這些國家普遍建立了比較成熟的居家養(yǎng)老模式和相關(guān)配套體制。

在芬蘭，政府和社會福利部門會為居家養(yǎng)老的老人提供盡可能完善的家庭服務(wù)。不管住在哪座城市，都會有當(dāng)?shù)厣鐣?wù)部門的家庭服務(wù)人員定期上門，幫助老人打掃衛(wèi)生、購物、做飯。衛(wèi)生保健站的護(hù)士每周會上門探望。此外，社會福利部門還根據(jù)老人的生活特點(diǎn)對住房進(jìn)行維修。

在日本，社區(qū)服務(wù)周到細(xì)致，相對完善，能夠讓居家養(yǎng)老的老人發(fā)揮余熱。日本政府從2000年開始實(shí)行護(hù)理保險(xiǎn)制度。“脫離醫(yī)院，讓老人回歸社區(qū)，回歸家庭”是這項(xiàng)保險(xiǎn)的主要目的。國民每年繳納3000日元就可以在65歲后接受這項(xiàng)保險(xiǎn)提供的服務(wù)。

對于中國而言，在養(yǎng)老院數(shù)量的嚴(yán)重不足和根深蒂固的家庭養(yǎng)老傳統(tǒng)之下，“居家-社區(qū)養(yǎng)老”應(yīng)是大部分中國老年人選擇的養(yǎng)老方式。

中山大學(xué)社會保障與社會政策研究所所長岳經(jīng)綸教授認(rèn)為：“社區(qū)、居家養(yǎng)老模式是中國今后發(fā)展的大趨勢。利用社區(qū)服務(wù)資源，在自己熟悉的家庭和社區(qū)環(huán)境內(nèi)養(yǎng)老，是今后95%中國人的養(yǎng)老選擇。但是這種養(yǎng)老模式實(shí)施的前提是社區(qū)各種配套服務(wù)發(fā)展的成熟和完善。目前來說，中國社區(qū)組織發(fā)育還不夠完整，資源動(dòng)員不足。”

在未來，機(jī)構(gòu)養(yǎng)老和居家-社區(qū)養(yǎng)老都是中國社會化養(yǎng)老服務(wù)體系中重要的組成部分，民政部副部長竇玉沛概括為“以居家為基礎(chǔ)，社區(qū)為依托，機(jī)構(gòu)為支撐”。

在老年人基數(shù)大、老年人數(shù)量急劇增長的中國，單純依靠政府的力量很難解決社會化養(yǎng)老問題。連民政部都認(rèn)為，解決社會化養(yǎng)老問題，除了加大政府的投入外，還要“擴(kuò)大社會的參與，同時(shí)要以需求為導(dǎo)向充分發(fā)揮市場配置資源的作用”。

政府歸位，社會上位

2010年第六次全國人口普查顯示，全國65歲及以上人口為1.19億，占總?cè)丝跀?shù)的8.87%，超過7%的國際標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)入老齡化社會。按照現(xiàn)有的老齡化速度，中國很快就將進(jìn)入“深度老齡社會”甚至“超級老齡社會”。

隨著“銀發(fā)中國”時(shí)代的到來，養(yǎng)老將成為今后中國一個(gè)非常重要的產(chǎn)業(yè)。社會化養(yǎng)老作為現(xiàn)代社會養(yǎng)老的關(guān)鍵一環(huán)，孕育著巨大的商機(jī)。政府和與養(yǎng)老相關(guān)的企業(yè)、非政府組織也都在社會化養(yǎng)老方面做了一定的努力。

然而，由于存在政策、行業(yè)等壁壘，社會化養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的發(fā)展并沒有想象的迅速，為老人提供的資源依舊相對不足。

在機(jī)構(gòu)養(yǎng)老方面，為了解決養(yǎng)老機(jī)構(gòu)不足的問題，政府一方面建設(shè)公辦養(yǎng)老院，另一方面以“公建民營”的模式吸引社會力量彌補(bǔ)市場缺口。

公辦養(yǎng)老院條件較好且收費(fèi)低廉，是大部分老年人養(yǎng)老的第一選擇，然而卻普遍遭遇“一床難求”的境況。北京市第一社會福利院現(xiàn)在有近萬名老人排隊(duì)，每年能夠新入住者不足百人，也就是說有些人要100年后才能入住，被網(wǎng)友戲稱為“最牛的養(yǎng)老院”。同時(shí)，質(zhì)優(yōu)價(jià)低的公辦養(yǎng)老院吸引了不少“特權(quán)老人”入住，托關(guān)系、批條子是常事，很多真正有需求的老人反倒被拒之門外。

而由政府興建養(yǎng)老設(shè)施、引入民間力量運(yùn)營的“公建民營”養(yǎng)老院，運(yùn)營效果也并不理想，企業(yè)缺乏參與的動(dòng)力。

位于北京市昌平區(qū)的匯晨老年公寓是全國較早的一家“公建民營”養(yǎng)老機(jī)構(gòu)。這家養(yǎng)老院的服務(wù)對象主要是高收入的健康老人——每個(gè)房間的定價(jià)在4000-6000元左右;而在510名入住公寓的老人當(dāng)中，僅有56名失能和半失能的老人，占比剛剛超過十分之一——這與“公建民營”養(yǎng)老院保障弱勢老人的要求不符。

然而，企業(yè)也有自己的苦衷。匯晨老年公寓董事長馬劍表示，“盡管政府對我們定價(jià)沒有什么限制，只要保證這個(gè)設(shè)施是為老年人服務(wù)的就可以了，然而過去四年間匯晨一直是虧損運(yùn)營，直到最近才開始盈利。政府要求受托機(jī)構(gòu)按照‘民辦非企業(yè)單位’注冊，即便產(chǎn)生利潤也要受到約束。而民非的特點(diǎn)就是，錢投進(jìn)來就不是你的。但是現(xiàn)在，我不要這個(gè)政策，我馬上現(xiàn)在今年的盈利又變成虧損。”

馬劍接著分析道：“你永遠(yuǎn)也不能做分紅。這個(gè)實(shí)際上是社會資本進(jìn)來的一個(gè)障礙。”

在“居家-社區(qū)養(yǎng)老”方面，位于北京市西城區(qū)的月壇街道有較強(qiáng)的代表性。2007年，街道辦將社區(qū)養(yǎng)老院委托給民間非營利組織天津鶴童老年福利機(jī)構(gòu)。經(jīng)過五年的探索，月壇街道決定不再經(jīng)手財(cái)務(wù)，但規(guī)定鶴同每年要給街道辦上交34萬的管理費(fèi)。對此，鶴童老年福利協(xié)會秘書長韓淑燕表示：“原先沒有財(cái)政自主權(quán)，換一臺洗衣機(jī)都要打報(bào)告，很不自在。現(xiàn)在雖然有了財(cái)政自主權(quán)，但每年高昂的管理費(fèi)用讓我們的負(fù)擔(dān)很重。員工工資偏低，而我們又沒有足夠的資金給員工漲工資，一度遇到了員工集體停工抗議的事件。”

對鶴同遭遇的困難，全國老齡工作委員會辦公室副主任閻青春憤慨地評論道：“你政府辦的時(shí)候，一分錢都沒往外拿，每年還要往里投入事業(yè)費(fèi)，結(jié)果現(xiàn)在委托社會力量辦了，人家同樣給你養(yǎng)著老人，養(yǎng)得很好，結(jié)果你還要讓人家給你交錢。你想想這合理嗎？”

在一些專家看來，政府在社會化養(yǎng)老中能否起到合理的、正面的作用是破解中國社會化養(yǎng)老問題的關(guān)鍵。政府該落實(shí)的落實(shí)、該監(jiān)管的監(jiān)管、該退出的退出，方能在激勵(lì)社會力量參與社會化養(yǎng)老的同時(shí)保證養(yǎng)老資源用于最需要的老人。

比如，從2011年開始，民政部主導(dǎo)出臺了大量對養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的優(yōu)惠、扶持政策，如提供運(yùn)營補(bǔ)貼、為養(yǎng)老機(jī)構(gòu)低價(jià)劃撥土地、水電氣價(jià)格商改民等。然而，在樂成養(yǎng)老投資總經(jīng)理高峻松看來，政策都挺好，但是要把這些政策實(shí)惠落實(shí)，實(shí)在是太難了。無論是水電暖的居民同價(jià)、土地的供應(yīng)還是稅收的減免，由于政出多門，機(jī)構(gòu)要花大量的時(shí)間成本去溝通，甚至連注冊都會遭遇困難。

而對于像匯晨老年公寓這種從理念到服務(wù)對象主要是高收入健康老人的“公建民營”養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，閻青春認(rèn)為：“其根本指導(dǎo)思想就是瞄著高端老年人，而不是真正從政府“保基本”職能出發(fā)，面向中低收入老人服務(wù)。這種能市場調(diào)節(jié)的東西，為什么還需要政府去出大量的資金去建呢？”

北京市人大代表郭鳴建議，嚴(yán)格政府主辦和公建民營養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的入住評估管理制度，加強(qiáng)對這些機(jī)構(gòu)的監(jiān)督檢查，讓其發(fā)揮“托底”保障作用。

其實(shí)，社會化養(yǎng)老中政府參與的本意既不是“甩包袱”，也不是刷存在感，更不是與民爭利，而是通過政府財(cái)力與民間管理能力優(yōu)勢互補(bǔ)，將節(jié)省下的資源反哺社區(qū)和機(jī)構(gòu)，用在更多需要資助的老人身上——這大概是社會化養(yǎng)老中政府職能的真正所在。