老有所養，豈能空賬？

2015年新年伊始，養老保險制度改革的步伐突然加快。如今，并軌一事塵埃落定，然而財政缺口的問題卻并未解決。甚至，更高的繳費比例預計將帶來更大的財政壓力。

在此大背景下，如何提高養老基金管理水平，如何統籌賬戶收支，養老保險制度本身的精細化改革成為無法回避的關鍵。

改革的成本

今年1月14日，國務院公布了《關于機關事業單位工作人員養老保險制度改革的決定》（簡稱《決定》），機關事業單位工作人員將同樣繳納社會保險。

為了減少改革阻力，《決定》明確了“改革前與改革后待遇水平相銜接”的基本原則，保證現有機關事業單位工作人員的利益至少不受損失。新人新辦法，老人老辦法;對于占比最大的改革前參加工作、改革后退休的人員，實行過渡性措施，這是改革難點。《決定》還規定，機關事業單位在參加基本養老保險的基礎上，應當為其工作人員建立職業年金，政府繳納部分為工資的8%。

毫無疑問，新增支出將帶來短期巨大的財政壓力。

改革前，機關事業單位的養老金不涉及現收問題，僅涉及現付，也就是財政需要列出一筆支出給機關事業單位人員發放退休金。改革后，養老保險制度就變成了一個現收現付制加積累制的混合體系，單位繳納基本養老保險的20%部分和職業年金8%部分成為新增財政支出，需要再列出一筆錢。

數據顯示，我國公務員及事業單位工作人員總計近4000萬人。根據社科院經濟系博士陸明濤在《中國養老金雙軌制并軌改革的成本測算》中的計算，如果以2010年為時間節點，“老人老辦法”需要3.9萬億元，“中人中辦法”需要補繳5.2萬億元，總額超過當年的財政收入。上海金融與法律研究院研究員聶日明的測算則表明，事業單位執行“中人中辦法”需要補繳3.7萬億元。“實際上，政府不可能一次性拿出如此巨大的資金。而且，政府也沒有必要一次性把錢全部撥過來。人是逐年退休的，養老保險缺口會逐年體現出來。”

因此，此次改革極大地考驗著地方財政。人社部社會保障研究所所長金維剛表示，改革以后地方財政的負擔問題肯定是存在的：“肯定當期征繳的都需要用于當期支付，尤其是機關事業單位養老保險制度改革更多是靠財政，所以這一塊當期肯定不會有積累的，很快就會支付掉。”

針對這一狀況，《決定》指出，建立健全基本養老保險基金省級統籌;暫不具備條件的，可先實行省級基金調劑制度，明確各級人民政府征收、管理和支付的責任。這種手段，可以一定程度上緩解省內各級政府之間的財政失衡狀況，彌補地區差異。

“看城鎮企業基本養老保險運行近20年的結果——3萬億元的個人賬戶空賬，就可想象此次并軌后，機關事業單位養老保險必定會是空賬運行。”社科院世界社保研究中心副研究員張盈華表示，“空賬運行并不可怕，但是從長遠角度看，會留下很多問題。”

“做不實”的個人賬戶

十八屆三中全會提出的養老保險改革基本方針是“堅持社會統籌和個人賬戶相結合的基本養老保險制度，完善個人賬戶”，這也是《決定》的基本目標。社科院世界社保研究中心主任鄭秉文表示，從做實個人賬戶試點向完善個人賬戶制度轉型，意味著個人賬戶功能定位的重大改變。

養老保險統賬結合模式，初衷是發揮社會統籌和個人賬戶的二者優勢，實現預期穩定和多繳多得。但在昔日的執行過程中，由于地方政府無力承擔從現收現付制向部分積累制的轉制成本，個人賬戶繳費不得不用以發放當期養老金，“空賬”由此而來。

中國一度試圖做實基本養老保險個人賬戶，避免空賬運營。2001年，由遼寧省開始試點，此后擴大到了吉林、黑龍江等13個省市。2008年以后，再也沒有哪個省份愿意加入到做實個人賬戶的行列之中。由于中央財政僅對少數幾省進行有限比例的補貼，東部試點省份完全由地方財政解決，大部分地區的積極性不高。

上海市人社局數據顯示，上海每年城鎮基本養老保險基金赤字嚴重，財政補貼已是常態。2007年-2013年共計補貼538億元，主要用于當期養老金的發放。其中，2007年-2008年擠出102億元做實賬戶，此后均未做實。截至2013年，做實賬戶基金僅為123億元。

而從全國來看，直至2013年，養老保險個人賬戶“空賬”已達3.1萬億元。

不僅地方政府“做實”積極性不高，中央的積極性也在消退。鄭秉文解釋道，各級政府都意識到將財政資金存在個人賬戶，將變成永遠都不可能收回的“沉沒成本”。擴大補貼規模，等于將更多的財政資金置于貶值風險之中。

宣告做實養老保險個人賬戶試點失敗的標志性事件，是2010年以來中央財政對遼寧試點補貼處的暫時中止，當期發放的缺口全由遼寧省閑置的個人賬戶資金補足。

此次，中央不提“做實”而提“完善”，為個人賬戶轉向名義賬戶制提供了改革的空間，財政部部長樓繼偉說道：“名義賬戶制并不等于是欠賬，并不等于空賬運行，它是一種可選擇的模式。”

名義賬戶制度的全稱為“名義繳費確定型”，本質是在融資方式上實行現收現付制，在給付方式上采取繳費確定型。簡而言之，就是個人賬戶中雖然沒有真實資金，但是會記錄個人繳費和收益賬單，作為未來發放養老金的依據。

鄭秉文認為，在目前統賬結合框架內，個人賬戶部分從做實賬戶轉向名義賬戶，不僅僅是簡單的個人賬戶從實賬到空賬的轉變。“這輪改革是制度升級，是結構調整，目的是增強多繳多得的激勵機制，強化精算中性因素。”

分攤改革成本，分到百姓頭上？

對于改革帶來的財政壓力，中央曾多次公開表態以安撫人心。人社部副部長胡曉義曾表示：“實際上，現在養老保險的基本制度模式是現收現付，部分積累，主要是代際贍養的模式，工作的一代繳費來供養已經退休的一代。所以實際上不完全是看上去那樣同時籌措兩筆巨額資金，而是可以做財務上的轉化。目前，財務安排上不存在問題。”

然而地方財政的拮據顯而易見，這會影響他們推行養老保險改革的主動性與積極性，如此，中央轉移支付就成為了解決改革成本問題的關鍵。中國勞動學會副會長兼薪酬專業委員會會長蘇海南指出，養老金雙軌制改革的思路很明確，“全國范圍同步”意味著不會由地方財力負擔全部改革成本。

金維剛也表示，解決這些問題，會通過中央財政轉移支付。另外，在職業年金方面，如果是機關事業單位，單位繳費的8%是屬于記賬式的，并非直接繳費，而是到退休時才兌現，“這也是考慮到地方財政的壓力，所以當期繳費的時候，盡可能減少這方面當期的預算和支出。”

同時，在養老金并軌方案被全國人大常委會審議之后，清華大學就業與社會保障中心提出了一套延遲退休方案：自2018年起實施漸進式延遲退休改革，最終使男女退休年齡統一調整到65歲。

有研究顯示，退休年齡每延遲一年，養老統籌基金可增加40億元，減支160億元，總計減緩基金缺口200億元。但是，民眾的反對之聲可想而知，新華網一項2萬多人次參與的調查顯示，超過92%的人反對從2018年起實施延遲退休。

經過精算，如果60歲退休，領養老金139個月，就是約11年半之后，才算拿的和交的一樣多。如果65歲退休，“回本”的年齡則會超過國人的預期平均壽命。

除了延遲退休方案之外，還有一些關于彈性退休、國企多繳的改革建議，都是出于分攤改革成本，彌補養老金缺口的目的。《決定》相應的實施細則尚未出臺，不確定性還有很多。但可以確定的是，許多地方財政壓力巨大，只等著并軌與全國統籌來“接盤”。