上海建設重大科技創新基地的對策建議

推進自由貿易試驗區和自主創新示范區“雙自聯動”發展

建設自由貿易試驗區和全球科技創新中心都是國家賦予上海的重大戰略使命。現階段要促進自由貿易試驗區和國家自主創新示范區的“雙自聯動”，將自貿試驗區投資貿易規則的制度創新與國家自主創新示范區的政策創新緊密結合，形成疊加效應，提升自主創新能力和開放式創新水平。

1、加強物理空間和張江“雙自”效應聯動。首先，在張江核心園、金橋園、陸家嘴等自貿試驗區擴區后與張江自主創新示范區的疊加部分，要形成你中有我、我中有你格局，“雙自”雙向直接聯動，以自貿試驗區先行先試優勢直接帶動科技創新體制機制突破，以建設自主創新示范區需求進一步深化自貿區改革。其次，要實現“雙自”覆蓋區域的體制機制改革優勢以及創新成果在全市無縫對接，直接復制推廣，推動上海科技創新從跟隨真正邁向引領。全市科技創新中難以突破的創新需求也可以通過“雙自”疊加區的先行先試來進行探索。

2、依托自貿試驗區促進跨境研發發展。利用自貿試驗區貿易便利化制度，加快推進跨境研發便利化。一方面要促進研發要素通關便利化。發揮自貿試驗區的“先進區、后報關”等海關監管制度、“動植物進境負面清單審批管理”等檢驗檢疫創新舉措的作用，節省通關時間、提升通關效率，推動企業開展研發活動所需的進口設備設施、原材料、動植物標本等能更快更便捷地進入實驗室，鼓勵企業開展跨境研發活動，提升企業研發外包服務的國際競爭力。另一方面要推動企業保稅研發。利用自貿試驗區保稅研發政策，對區內研發企業進口所需的機器、設備、原材料等貨物予以免稅，降低企業研發成本。

3、依托自貿試驗區促進創新資本跨境流動。利用自貿試驗區投資便利化制度，推動創新資本跨境流動便利化。一方面，鼓勵并購國外優質科技企業。把握自貿試驗區境外投資管理體制改革機遇，簡化跨境并購審批流程，推動上海企業開展對國外優質科技企業并購，加快提升企業創新能級。另一方面，拓寬科技企業融資渠道。利用自貿試驗區允許境外人民幣借款等政策，鼓勵科技企業境外融資，降低科技企業融資成本，破除中小型科技企業融資難、融資貴瓶頸。

4、依托自貿試驗區促進外資的技術溢出。自貿試驗區在2013年推出23項服務業開放措施的基礎上，2014年又推出31條開放措施，把開放措施從服務業領域進一步拓展到制造業領域，其中包括汽車電子、航空發動機等領域研發設計方面的對外開放。這些開放措施有利于引進高新技術領域的外資，促進外資的技術溢出和技術擴散。上海建設具有全球影響力的科技創新中心要結合高新技術產業發展需求，有序選擇高新技術行業對外資開放，利用外資技術溢出效應，加快培育相關技術和產業的發展。

5、依托自貿試驗區破除科技創新體制機制瓶頸。發揮自貿試驗區先行先試作用，加快建立與國際接軌的科技創新制度體系。一方面，可在自貿試驗區破除制約“四新”產業發展的制度瓶頸。“四新”產業屬于新生事物，經常無法在傳統產業中找到對應的同類項，可能束縛“四新”企業的快速發展。上海科技創新中心建設要依托“雙自”創新平臺，探索業態創新、高科技產業化等更為“寬容”的創新創業環境。如可落實推進生物制藥CMO代工試點、擴大集成電路保稅監管試點等。另一方面，可依托自貿試驗區破除國際化人才流動的制度瓶頸。利用自貿試驗區的平臺，積極探索建立國際人才流動的便利化措施，比如綠卡制度、技術移民、國際人才稅收制度等，吸引更多的國際優秀人才在上海發展，真正使上海成為全球創新人才集聚的高地。

完善科技創新基地管理體制機制

6、進一步完善張江高新區管理體制機制。進一步明確張江高新區管委會和各分園管委會的職能，形成既能舉全市之力、整合全市資源，又各司其職、分工合作的高效管理體制。加強張江高新區管委會的統籌協調和組織管理職能，加強對各分園及其園中園的考核評價和擇優劣汰機制。

7、推進張江高新區分園管理機構的實體化建設。推廣閔行、普陀、長寧等區將園區管理機構（管委會）編制單列，賦予其管理職能的做法，作為園區的管理主體和責任主體，接受各區縣政府委托，承擔各園區的開發建設、招商引資和管理服務職能，在推進各園區建設中發揮主導作用。同時加快政企分開的步伐，厘清政府與園區開發建設主體的職能，將各分園的園中園委托企業管理運營，減少干預、激發活力。

8、進一步深化園區運營主體的體制改革。結合國有企業深化改革和股權激勵，選擇條件成熟的園中園開展試點：一是調整考核機制。對政府設立的園區國資運營平臺公司，改變以往以地區產出和公司盈利為主導的國資保值增值考核，將構建和運營園區科技創新生態體系等功能性建設指標，納入考核范圍，推進其由管理型公司向功能性公司轉型。二是優化治理結構。對投資并管理運營園區的國有企業及下屬全資子公司，推進其吸收社會資本，轉制為混合經濟實體，加速推進市場化、專業化、規模化進程，增強內在活力。

9、鼓勵民營企業開發建設園區。支持區縣和園區對尚未開發的地塊，建立社會化運作模式，采取PPP（公私合營）等市場化運作方式，引導民營投資主體建設園區。同時，與社會資本合作設立民營企業建設園區的引導基金，建立“園區+基金”和“基地+基金”的引導機制，形成以民企或民企控股混合實體為主投資建設并管理運營，引導園區健康發展。

10、在科技創新中心全面實現“三張清單”。建議在張江高新區內全面實行“權力清單”、“責任清單”和“負面清單”的管理模式，創新政府管理方式。同時，在科技創新基地復制推廣自貿試驗區經驗，加快轉變事前監管模式，促進創新資源自由流動，構建有利于創新驅動發展的政府管理體系。政府除了將高新技術企業認定、高新技術成果轉化、服務外包等項目申請的初審權下放外，進一步將更多的行政審批職能直接下放到科技創新基地或高科技園區，以減少審批流程，實現由“管”到“放”，激發創新創業活力。

完善科技創新基地人才政策

11、依托張江高科技園區、漕河涇開發區等園區建設“國際人才試驗區”。在綠卡審批、技術移民和國際化人才的個人用品稅收、海關通關、返程投資、外匯結匯等方面加以突破，積極爭取人才服務培訓機構審批權下放、人才職稱評定社會化、人才國際交流便利化、人才投資便利化等國家政策支持，形成具有全球競爭力的人才制度，按照國際慣例來管理人才。

12、促進科技創新基地建設人才高地。推動“校—區”聯動，促進人才流動。借鑒硅谷和斯坦福大學等聯動發展的經驗，支持高校、科研機構科技人員到科技創新基地兼職兼薪或創辦企業，允許高校、科研機構聘任企業高層次人才擔任研究生導師。近期可鼓勵張江高科技園區和上海科技大學聯動發展，探索促進“校—區”聯動發展的機制和舉措，促進產學研協同創新。打造“極客空間、創客空間”。在張江、漕河涇等園區，通過設立專門的工作室和技術平臺，鼓勵相關企業或科研院所吸吶一批國內高層次“極客”、“創客”。

13、完善科技創新基地的人才“名利雙收”政策。完善推廣張江高科技園區的股權激勵“代持股”政策。對符合股權激勵條件的團隊和個人，給予股權認購、代持及股權取得階段所產生的個人所得稅代墊等資金支持，增強股權激勵的可操作性。構建創新創業導向的人才評價體系和人才獎勵制度。擴大“人才”的定義范圍，進一步完善人才評價方法，建立以市場為導向的人才評價體系，以市場化的角度評選人才、尊重人才，更加客觀、公正地評價和激勵人才。推進職稱制度改革，在職稱評定時，向科技創新基地的科技人才傾斜。創新人才獎勵政策，對人才的獎勵以創新成果和績效為標準，激發創新人才的創新熱情和活力。

推進科技創新基地重大項目建設

14、推進張江國家科學中心建設。國家科學中心是依托先進重大科技基礎設施群而建的、支持多學科領域科學研究和技術研發的綜合性大型研究基地，對重大原始創新和關鍵技術突破、推動高技術新興產業發展作用突出。要以上海光源與國家蛋白質設施等大科學裝置集群為基礎，以生命、物質、能源和信息等為重點方向，以科學前沿探索、關鍵技術研發集成和高端人才集聚培養為目標，完善相關體制機制，加快推進張江核心區的國家科學中心建設。

15、推進科技創新基地的重大項目部署。圍繞科技進步大方向、把握產業革命大趨勢，部署實施一批具有前瞻性重大科技攻關項目。依托現有創新基地的科技和產業基礎，重點實施人工智能、大健康產業、新能源、新材料、量子通訊、民用航空等一批科技創新攻關工程，加快培育國際領先地位、填補國內空白的一批新產業，不斷提升科技創新基地的應用研究、開發研究等自主創新能力。

16、創新重大項目投融資機制。依托部分張江專項發展資金，通過PPP模式，聯合社會資本，設立引導重大項目建設母基金。通過母基金吸引市場投資基金，撬動社會創投資本，打造形成“母基金”體系，參與重大項目成果孵化、轉化、產業化各階段，扶持科技企業、新興產業發展。

加快園區創新轉型發展

17、推進園區產業轉型升級。把握產業革命大趨勢，進一步明確各園區產業發展定位，大力發展科技含量高、產品附加值高、影響力大的高新技術產業，推進產業集群集聚發展。要加速處于價值鏈、技術鏈低端環節的產業向外轉移，對于技術落后、環境污染嚴重、土地產出效率低下的低效企業，鼓勵促進企業盤活閑置資源，通過關停并轉、產學研合作等手段加快淘汰落后產能、提升技術水平。

18、加快推進園區更新改造。隨著土地資源的日益緊缺和全市建設用地的用地“零增長”、“負增長”，要更加嚴格地控制新增資源利用，提高利用效率。要通過“騰籠換鳥”、“借籠養鳥”等多種方式積極推進閑置資源利用。加大閑置資源管理力度，屬于依法可以認定的閑置資源要依法征收閑置資源費用直至收回土地;達不到法定標準但是資源確實存在閑置現象的，能夠收購、置換的閑置資源要引進優質項目進行資源收購，企業合法擁有且不愿意轉讓的，可以通過企業持有資源、園區引進項目的“借籠養鳥”合作方式。

19、進一步完善土地政策。鼓勵企業在二次開發中，在符合規劃的前提下，利用存量工業用地改建研發類建筑（產業園區類），將用地性質調整為科研用地（產業園區類），并可參照工業用地按規劃增加容積率。在土地變性的“土地差價”方面，可對改建的租賃物業，免除變性補地價;對于擬出售物業，則按規定辦理。在“兩個不變”（土地使用權不變、工業用地性質不變）的前提下，鼓勵和支持企業利用存量閑置房產和土地資源，實施老廠房、老倉庫、老大樓改造，發展研發設計、文化創意等，不斷提升產業附加值和能級。

完善科技創新基地服務體系

20、加大科技金融服務力度。以科技型創新創業企業的融資需求為著眼點，不斷豐富科技創新基地的科技金融資源，開發并匯聚各具特色的科技金融產品。要推動銀行與園區的“銀—區”聯動，促進銀行科技金融產品創新;要推動風險投資、天使投資、股權基金等社會資本、市場資本在科技創新基地集聚;要完善資本運作平臺，進一步明確上海股權托管交易中心與新三板的差異化定位，促進上海股權托管交易中心發展，加快形成覆蓋企業種子期、創業期、成長期、成熟期的全生命周期的科技金融服務體系。

21、整合完善孵化服務體系。整合全市科技創新基地的各類孵化器，統一標準、配置、后續服務，建立統一品牌的園區創新孵化平臺，實現對制定統一的項目評估機制、統一的項目跟蹤和服務機制、統一的項目畢業機制，最終形成標準化、規范化的創新創業服務體系，“全覆蓋”園區創新創業企業。

22、推進知識產權服務創新。以國家知識產權服務業集聚發展試驗區、國際技術轉移轉化功能集聚區等重點區域為載體，培育專業化知識產權中介服務機構，引進國際重要平臺公司，推進知識產權服務平臺和企業專利聯盟建設，進一步優化科技創新基地知識產權綜合服務體系，建立科技發明披露、專利估值設計、專利授權服務等全程服務模式。

優化科技創新基地發展環境

23、打造低成本創新創業環境。建設零成本創業載體。建議在科技創新基地劃出小片區域，對劃定區域內的創新孵化實行租金全免，實施五年零成本創業。同時，支持在區域內開展管理體制機制、人才制度、母基金、科技成果管理處置權下放等先行先試。促進資源低成本共享。加大力度支持產業技術研究院等新型產業服務組織建設，構建有利于激活體制機制的平臺橋梁。借鑒美國成本價使用實驗室的經驗做法，進一步降低實驗室使用價格。

24、營造創新創業的社交環境。積極引導科技創新基地建設非正式交流平臺，組織“創業者訓練營”、構建產業圖書館，在科創企業集聚的區域引導設置專供業內人士交流的場所等，以促進網絡內的企業、人才、資源的融合與協同創新。支持IC咖啡等產業鏈創新創業服務平臺發展成為民間創業孵化器組織，通過舉辦多種多樣的創業交流活動，吸引優秀人才交流、碰撞，激發創新熱情，協助創意落地，扶持人才創新創業。

25、推進產城融合發展。完善的服務設施是吸引企業或者科技人員聚集的重要因素。要進一步完善已有科技創新基地的城市服務功能，推進“科技園區”向“科技城”轉變。要推動科技創新基地的城市功能提升，完善公共設施網絡化布局，增加生活、商務商業、休閑娛樂的設施配套，創建戶外空間，進一步提高城市配套水平，形成科技研發、科研交流、技術展示、休閑娛樂、文化活動、商業配套的復合功能。鼓勵張江高科技園區等有條件的園區向“科技城”轉型。

26、大力建設新型園區。圍繞科技創新的需求，不斷完善創新載體建設。建設“智慧園區”。加強信息基礎設施建設，不斷融入智能化信息技術，提升智能管理、智能服務和智能辦公水平，加大對科技創新的支撐力度。建設“生態園區”、“低碳園區”。推進園區綠色節能建筑改造，提高能源利用效率。提升企業綠色低碳意識，引導企業節能降耗，實現綠色發展、循環發展、低碳發展。

鼓勵科技創新基地“走出去”

27、鼓勵科技創新基地加強國際合作、提升國際合作水平。鼓勵科技創新基地瞄準國際一流科技園區標桿，加大國際合作力度，在園區規劃、設計、建設、經營、管理、服務等多領域加強國際間的交流與合作。借鑒山東濰坊硅谷創源孵化器做法，加快孵化器國際化進程，集聚國外人才、資本等科技創新資源，挖掘和培育可引領未來產業發展的創新項目，實現國外創新孵化和國內加速轉化。

28、鼓勵成熟科技園區“走出去”。針對當前科技創新基地土地空間資源緊缺情況，可總結借鑒漕河涇開發區走出去的經驗，促進張江等成熟園區“走出去”。要積極探索以市場為導向的合作機制，探索產業配套、合作招商、園區共建、成果轉化等等多種合作新模式，不斷拓展科技創新基地的發展空間。

（作者周效門為上海市人民政府發展研究中心綜合處副處長，梁紹連為綜合處博士）