重視在新型城鎮化發展方向上存在的偏離現象

黨的十八屆三中全會提出，完善城鎮化健康發展體制機制，堅持走中國特色新型城鎮化道路，推進以人為核心的城鎮化，推動大中小城市和小城鎮協調發展。產業和城鎮融合發展，促進城鎮化和新農村建設協調推進。

新型城鎮化規劃解析及發展現狀要求

1、政府規劃具體要求文脈的傳承，科學的推進;因地制宜，求同存異;建設綠色、生態城市;要求謀定而后動，過冷過熱均不可取;要以人為本是核心，過去經驗教訓引以為戒。

城鎮化不是去鄉村化。如果農村文化消失了，那么城鎮化將是單調的。古村落和村落是中華民族文化多樣性的體現，需要得到保護，推進城鎮化建設絕不能以瓦解農村文明、犧牲文化遺產為代價。在新型城鎮化推進過程中要充分考慮到“地方的人文和風俗”，城鄉一體化不是城鄉同樣化。城鎮化并不自然導致城鄉一體化，如何在城鎮化的進程中使傳統的城鄉二元格局的利益分配由失衡走向平衡，實現國民利益分配均等化和無歧視？這需要更好地發揮政府的作用。

為確保城市發展模式科學合理，此次規劃突出城鎮化要體現生態文明、綠色、低碳、節約集約等要求，提出要讓綠色生產、綠色消費成為城市經濟生活的主流，中國將生態文明的理念融入城鎮化的進程，不走發達國家城鎮化高能耗、高排放的老路，將為全球生態安全作出巨大貢獻，同時也為發展中國家的城鎮化之路探索出有益經驗。推進新型城鎮化，應防止兩種傾向：一是“過熱”，雄心勃勃，大干快上，盲目追求高速度、高指標;二是“過冷”，為難發愁，裹足不前。當前尤其要注意防止“過熱”，切不可將城鎮化搞成“大躍進”、“運動式”。

我國城鎮化是在人口多、資源相對短缺、生態環境比較脆弱、城鄉區域發展不平衡的背景下推進的，這決定了必須從社會主義初級階段這個最大實際出發，遵循城鎮化發展規律，走出一條以人為本、四化同步、優化布局、生態文明、文化傳承的中國特色新型城鎮化道路。為了避免走彎路，新型城鎮化規劃認真總結了我國近年來城鎮化的經驗教訓，包括：土地城鎮化快于人口城鎮化，建設用地粗放低效;城市管理服務水平不高，“城市病”問題日益突出等。

2、目前我國城鎮化的現狀

目前我國常住人口城鎮化率為53.7%，戶籍人口城鎮化率只有36%左右，不僅遠低于發達國家80%的平均水平，也低于人均收入與我國相近的發展中國家60%的平均水平，還有較大的發展空間。

我國服務業增加值占國內生產總值比重僅為46.1%，與發達國家74%的平均水平相距甚遠，與中等收入國家53%的平均水平也有較大差距。

1978-2013年城鎮常住人口從1.7億人增加到7.3億人，城鎮化率從17.9%提升到53.7%，年均提高1.02個百分點;城市數量從193個增加到658個，建制鎮數量從2173個增加到20113個。京津冀、長江三角洲、珠江三角洲三大城市群，以2.8%的國土面積集聚了18%的人口，創造了36%的國內生產總值。

加快推進新型城鎮化建設，其核心是以人為本，重視管理，發揮人在城鎮建設中的“軟實力”作用，構建城鄉統籌、城鄉一體、產城互動、節約集約、生態宜居、和諧發展的新型城鎮化。新型城鎮化過程中的管理，就是要保質保量完成建設投入的同時，重視后期的配套設施建設和管理服務，發揮各種人才在城鎮化建設過程中的作用，達到“以管理促建設，以管理促商業”的目的，真正做到提高城鎮化的水平，實現“人的城鎮化”。

3、從實際推動過程來看，一些不合理現象依然普遍存在。

——后勁不足，城鎮化現狀略顯尷尬

城鎮化戰略的成功推進，背后的固定資產投資和房地產開發建設功不可沒，長期以來，保證了我國經濟年均增長率在10%以上，基礎設施建設和房地產開發也是帶動就業的有力手段。然而，利用投資拉動建設，利用建設貢獻經濟的做法，近年來弊端逐漸凸顯，不可持續性亟待解決。后期管理跟不上，使得前期建設投入大打折扣。

十多年來，地方政府大范圍招商引資，大面積修建開發區，從高新技術產業開發區，到綜合開發區，再到國家綜合配套改革試驗區，大小規模的開發區，如雨后春筍般在全國各地興起。相關部門“搞建設，帶商業”的本意是好的，但樓堂館所修建起來之后，后續管理和服務沒有跟上，招商難度不減，企業無人光顧，一片“無人搭理”的破敗景象，最后政府也只能做起“甩手掌柜”。前期規劃建設投入的大量資金，因為后續管理沒有跟上，使得開發區的設施功能和服務功能不能得到有效利用，大量浪費現象讓人唏噓不已。開發區后期物業管理和經營不善，不僅不能使得前期建設投入效益最大化，甚至還會產生很多負面的社會影響。

在新農村建設和保障房建設過程中，輕管理問題依然嚴峻。解決“三農”問題的重要途徑就是城鎮化，農民進城除了就業，最重要的問題就是住房，尤其是在大中城市，由于戶籍限制和房價高企，農民工沒有經濟實力購買商品房，國家為了解決低收入群體的住房問題，要求地方政府修建保障性住房。然而，由于建設保障房，地方政府和開發商都無利可圖，保障房的建設速度和房屋質量都令人擔憂。大量的房屋不僅結構設計不合理、欠舒適，很多房屋質量也沒有達到國家標準，尤其是后續物業管理和配套設施不完善，給入住的低保戶帶來更大的生活負擔。在新農村建設過程中也存在同樣的問題，很多還遷房位置不佳，沒有醫院、學校、交通和商業等配套，使得剛剛進城的農民又走進了“城中村”。有的項目在群眾反對聲中一路高歌猛進，最后公眾不埋單，有的甚至成為了爛尾樓。

——實踐中存在的偏離現象

實際上，人們很容易發現中國的城鎮化推進過程中出現的種種誤區，如將城鄉統籌理解為農村變為城市、將農村集體用地變為城鄉建設用地去“農村化”;將城鄉公共服務均等化理解為城鄉公共服務同等化;將產業轉型與升級理解為強調產業高端化、高技術化和產業鏈條棄下游化;將低碳環保理解為單一的拉閘限電、限制機動車數量、限制私家車出行和植樹造林;將“集約緊湊”理解為“高密度、高強度與高層建筑”;將追求城鎮化質量理解為房企城鎮化速度或使城鎮化停滯等。這在一定程度上反映了各地政策制定者對城鎮化問題認識和理解參差不齊，甚至存在較大的偏差。同時高估城鎮化速度;一般情況下，本地農村人口難以支撐如此高速的城鎮化，因此各地在人口規模預測中都將新增人口來源瞄準了欠發達地區或周邊地區，這樣就出現了一個有趣的現象，即全國幾乎所有地區都將成為人口凈遷入區。以廣東為例，2011年的城鎮化率已達到66.5%，且在最新的城鎮化政策中已開始強調提高質量水平，但為刺激新一輪的增長，依舊不愿放棄城鎮化的速度。《廣東省城鎮化發展“十二五”規劃》中提出到2015年全省城鎮化要達到70%，即“十二五”期間城鎮化率年均增長0.8個百分點，其中粵東西北地區城鎮化率年均增長1個百分點。但實際上，2010年到2011年，廣東的城鎮化率僅增長了0.33個百分點，要實現2015年的目標，“十二五”后四年的城鎮化率年均將增長0.9個百分點，這在當前跨區域的流動人口不斷減少的背景下顯得更加困難。但在保增長的思維主導下，最新的城鎮化政策甚至提出“年均增長1個百分點，至2020年全省城鎮化率達到75%，率先全面進入新型城鎮化發展階段”的目標，難免令人質疑。同時低估城鎮化成本，城鎮化帶來了物質形態乃至社會結構的深刻轉變，是一個成本相當高的過程。但就近期社會討論較為熱烈的人口“市民化”過程，就將消耗巨大的成本，涉及住房、社保、教育等各個方面，而當前我國的城鎮化還遺留著難以彌補的欠賬。根據相關數據，目前全國城鎮人口超過7.1億，其中1/3沒有當地戶籍。住房方面，進入城市的農民工群體中，52%住在集體宿舍，47%租住農民房，自有城鎮住房的僅為0.7%，其中繳納住房公積金的僅有3%。社保方面，用人單位和農民工如果交齊所有社保，一年約8000-10000元，而目前全國約80%的農民工沒有參加城鎮社保，產生巨大的資金缺口。教育方面，目前義務教育階段農村學生1.25億人，有1260萬在城市上學，只有10%的孩子隨父母進城，已經讓城市的學校難以接納，未來隨著城鎮化進程加快，大量孩子進城帶來的教育資源壓力也將劇增。中國社科院發布的藍皮書指出，農業轉移人口市民化，人均成本為10萬元，今后20年內，中國將有近5億農民需要實現市民化，至少要40-50萬億的成本。由此看來，巨大的城鎮化成本，將對城市財政帶來難以承受的壓力，而所謂人口“本地化”或“市民化”，也有可能在很長一段時期只能流于口號。更進一步看，大量的城鎮新增人口會產生較大的住房需求，可能推高住房價格，從而反過來抑制城市居民消費。一定規模的人口聚集的確能夠推動消費增長進而帶動宏觀經濟增長，但當城鎮居民增長超過城市可承載能力時，城鎮化則難以持續發展。因此，城鎮化存在邊際收益，這種邊際收益是城市這個系統中的種種關聯和反饋共同導致的，在政策制定過程中必須對這些關聯充分考慮，否則將得出完全背離初衷的政策導向。

——城鎮化=房地產化，房企布局警報：房企回歸一線和一線土地供應的零增長要求的矛盾

事實上，新型城鎮化曾經在很大程度上助推了房企的圈地行為。眾多房地產企業曾經的三四線的“領土”擴張狂潮。

憑著雄厚的資金實力和綜合開發能力，以“招保萬金”為代表的龍頭房企不斷擴張“領土”，將土地儲備從一、二線城市紛紛轉向二、三線城市。統計數據顯示，2009～2012年，龍頭房企在三、四線城市的土地儲備平均提升了8%。2013年1月，招商地產在云南和大連投入近14億元奪得兩宗地塊，其中云南昆明地塊的規劃用途為城鎮住宅用地。2012年，招商地產共計耗資222億元獲得土地儲備579萬平方米（建筑面積），拿地規模超過2010年和2011年的總和，這些地塊主要集中在哈爾濱、蘇州、常州等二、三線城市。在招商地產的項目布局上，二、三線城市占有重要地位。招商地產項目布局采用352的布局格式，其項目儲備30%分布于一線城市、50%分布于二線城市、20%分布于較發達的三線城市。與此同時，萬科、保利地產依托此前在全國二、三線城市廣泛的市場布局，也加大了搶食市場份額的步伐。自2012年4月萬科在唐山耗資1.9億元拿下兩幅地塊以來，萬科新增項目大部分都集中在二、三線市場。2012年，萬科共拿地76宗，其布局二、三線城市的速度明顯加快，其一、二、三線城市分別新增權益建筑面積164.5萬平方米、935.0萬平方米、370.9萬平方米，同比分別下降17.7%和增長27.3%及28.4%。2012年，萬科新增進入城市3個，分別是南充、徐州、營口，均為三、四線城市。有著央企背景的保利地產在全國市場占有率達到1.72%，其項目大多位于武漢、重慶、佛山、中山、長沙、包頭等二、三線城市。2012年以來，保利地產共計競得61宗地塊，項目除部分位于北京、上海等一線城市外，80%集中在沈陽、鄭州、南京、武漢、廣州、重慶、成都等二線城市。定位于民生地產的恒大地產從成立之初便瞄準中小城市，去年銷售額近千億元，其中二、三線城市項目貢獻超過九成。據統計，恒大地產是目前國內三線城市布局最廣的房企。截至2012年年底，恒大地產已經進入全國除臺灣地區之外的所有省、市、自治區的120多個城市，這其中大部分是三線城市。與龍頭房企的大布局相比，一些地方性房企在分食城鎮化蛋糕方面也具有天時、地利的優勢。比如金科股份、華夏幸福等就成為區域城鎮市場的典型代表。甚至部分企業還有計劃參與地方政府主導的軌道交通等基礎設施建設項目，這些看似偏居一隅的低調房企，正有意成為新一輪城鎮化大潮的主角。

但是過度投資拉響風險警報，好買房難買地，難賣房好買地的想象導致現在企業又開始集中聚焦一線，拋棄三四線，背離國家城鎮化的發展方向。

值得注意的是在房企看好三、四線城市的背后，三、四線城市的樓市所面臨的風險也逐漸顯現。房地產市場風險城市排行榜中，前50強中包括41個四線城市，加上拉薩、泰安、保定、滄州等城市化水平較低、經濟實力較弱、供應明顯大于需求的三線城市。這些城市市場容量有限，過強的開發導致供過于求的市場風險。以北京周邊城市燕郊為例，近年來隨著房企新政的不斷調整，燕郊房價也幾次大起大落。2013年年初以來，隨著新型城鎮化概念的炒作，燕郊房價應聲大漲，看房、買房的人也明顯增多。然而，虛高的房價后面，空置率高達70%以上。正是由于三、四線城市很難再吸引到外來人口的進入，因此單靠本地農村人口的轉移可能難以消化過去幾年大規模的土地供應，新區建設、土地經營等三、四線城市最傳統的經營策略，可能在經濟調結構、增速下臺階的過程中遭遇巨大的挑戰。數據顯示：2011年，三、四線城市商品住宅銷量同比增30%，遠高過一、二線城市（負增長19%），而2012年三、四線城市商品住宅銷量同比增速僅15%，落后于一、二線的32%。在2012業績全面飄紅的同時，多數集中于二、三線和三、四線城市的中小房企業績持平甚至下降。2012年上半年，建業地產的毛利率曾下跌了9.8個百分點，就被業界認為是其大舉進軍三、四線城市的結果。而除了杭州、上海外，基本上都在青島、濰坊等三、四線城市的嘉凱城，在2012年前三季度也是業績大幅下降，最終歸屬于上市公司所有者的凈利潤為-1.56億元。所以簡單地將城鎮化與房地產化劃等號，后患無窮。絕不能將城鎮化理解為城市擴張化、大占耕地蓋高樓的房地產化，否則將扭曲城鎮化新政的功效，引發新一輪地產擴張。

單純把城鎮化方向理解為房地產市場方向是機械的城鎮化思維

黨的十八屆三中全會提出“產業和城鎮融合發展，促進城鎮化和新農村建設協調推進”。企業助力城鎮化需創新精神，需要重視產城人融合的大都市圈戰略。產業的發展主要依托于企業的發展，城鎮化發展雖然由政府做主導，但實施離不開企業。

城鎮化案例一

以星河灣集團獅象村項目為例：星河灣集團為獅象村項目捐資1.19億元的慈善之舉引起廣泛討論，“造血式”扶貧模式得到大家充分肯定。星河灣集團捐資的1.19億元，8000-9000萬元用于房屋重建，2000-3000萬元用作獅象村發展基金，用以扶持獅象村的農業產業。鑒于獅象村當地的生態環境問題，星河灣集團邀請相關方面的專家到獅象村，實地為農民提供法律咨詢及種養方面的產業培訓，改善當地較為單一的農產品結構;同時，星河灣集團按照市場價甚至高于市場價優先收購農民種植的農產品，用于星河灣酒店的供應;并與獅象村村委會共同成立了“星河灣獅象農業發展公司”，助力當地村民增加收入。有新房，有產業，獅象村的改變讓許多外出打工的年輕人開始“往家趕”。星河灣幫扶獅象村，已經完成了城鎮化建設的兩部分，即第一步公益資金的導入，第二步產業經營的導入。這是創新可持續性的助力城鎮化。

城鎮化案例二

鄂爾多斯康巴什新區：一座貪婪戰勝經濟理性的鬼城。鄂爾多斯矗立于內蒙古的沙漠中，從嚴格意義上來講是一座城市，但事實上它更像是一個迷你省份。該市的轄區面積達到87000平方公里，是倫敦市區面積的10倍。鄂爾多斯擁有一個中心城區、若干零散分布的村莊、沙漠地區、起伏的丘陵草地、成吉思汗陵，最重要的是，這里還有豐富的煤炭資源。鄂爾多斯是在十多年前發現煤炭資源的，這在該市引發了一輪建設熱潮。鄂爾多斯的傳統中心城區現在稱為東勝區，在沿著高速公路距離東勝區25公里的地方，鄂爾多斯建立了康巴什新區。該市的規劃者們沒有等待移民遷入。他們建起了一座巨大的行政辦公大樓，一個摩登得令人吃驚的中心廣場及博物館，一座圖書館，還有兩個藝術中心。該市向房地產開發商們出售土地，這些開發商們則破土興建起了足夠30萬人口居住的別墅以及公寓小區。新區雖各種設施齊全，可是居住人口太少，主要是公務員，新區面積32平方千米，人口卻只有2.86萬人，數據顯示，康巴什新區再過兩年市場上的商品房總套數將使人均住房擁有量達到10套以上。花費50多億元巨資打造的康巴什新區成為城鎮化失敗的最佳標本。顯然如果沒有產業支撐，主導產業單一，功能區分不明晰，規劃粗放不精細，即使高樓林立，也會陷入有城無業、有城無市、有城無人的尷尬局面。

我們要高度重視政府和企業在城鎮化推進方向上的偏離情況，不能以房產好賣來做為城鎮化投資的評價標準，努力建立新型城鎮化考核和引導標準，啟發和鼓勵企業研究產業能力和區域帶動能力，配合政府做好公共服務均等化的實踐，把廣大亟待城鎮化的區域的要素市場建立好，發揮中心鎮和省會城市、大都市圈輻射能力，下沉資金面向更需要城鎮化的區域，而不是簡單粗暴，一味集中特大城市，努力做好最基礎的產業、稅收、人的生活的默契結合，達到產城人智的有機結合，為企業創造更多城市和區域選擇的機遇。