當下環境法治理念的轉型

我國正處于工業化快速發展時期，經濟增長的速度和總量取得重大成就。然而環境生態的總體形勢卻不容樂觀。根據國家環境保護部發布的2013-2014年的環境報告顯示，“全國地表水總體為輕度污染，近岸海域環境問題依然突出，全國城市環境空氣質量總體穩定。農村環境問題、環境污染群體性事件頻發。”

實際上，在20世紀80年代初，我國就已經將環境保護確立為一項基本國策。有關環境保護的法律規則越來越多，可是卻沒有建立起與之相應的環境秩序。環境形勢越發嚴峻。“我們生活在一個規則更多但秩序更少的社會”，究其原因與環境法治理念滯后息息相關：很長時間我們過分重視企業的生存發展權利，因為企業的生存與發展直接關系到經濟總量的增減、經濟效率的高低，因而雖然強調對于企業污染的法律約束，但卻通過安全排放標準的降低，放松企業對于生態環境的破壞，忽視社會的公共利益。同時面對更多的環境問題，僅僅依賴政府推動環境法律制度的實施，顯得治理上的力不從心。因此，重點不在于制訂更多的規則，而是要對環境法治理念進行更新——應該從更加注重效率到更加注重公平；從忽視社會利益到更加關注社會利益；從完全依賴政府干預到政府治理逐步優化。具體轉型為：公平優位、社會利益優位、政府治理優化。

一、公平優位

2011年我國的GDP躍居世界第二位，這意味著我國經濟獲得了高速增長。然而這種經濟上的喜悅，卻被環保主義者看成是一種憂慮：由于經濟的增長是建立在高污染、高能耗這種對于環境只有掠奪、沒有修復的破壞性基礎上，因此我們無法不計成本地去看待GDP的增長。毫無疑問，一段時間以來我們是只是看到經濟指數不斷上升，卻忽略生態環境這個重要成本。結果造成，雖然我們在不停地豐富環境保護方面的制度規則，但效率優先原則卻始終左右著制度安排。從目前法律對環境權利的救濟措施就可見一斑：法律對于環境保護，體現在對于環境權利的確立，以及環境權利受到侵害后，對其進行補償的救濟。現行的保護措施存在兩大缺陷：一是，制裁措施主要是一種針對實際危害而產生的法律責任。分析環境污染本身可見：環境行為造成的危害可以分為實質性的危害和危害的危險性，也就是說不但有實際的危害，而且更為可怕的是潛在的危害。而且從危險程度而言，潛在的危險更加難以預測，因而更加難以預防和控制，但現行法律從效率原則出發，只對這種實際可以計算、簡單可以操作的實際危害造成的損害進行補償，因而救濟只是一種針對實際危害而發生的法律責任。這樣的結果勢必造成，環境污染的加害者不遺余力地把實際的危害轉化和訛證為潛在的危害從而規避法律的制裁。近年來，環境問題引發的群體性事件與這種救濟缺陷緊密相關。二是，民事賠償責任的懲罰力度應當加強。我國當前環境侵權民事賠償責任的懲罰力度過低，這也與效率原則的指引有關，對于法院而言，不僅要保護環境污染受害者的權利，更要保護環境污染加害者的企業生存利益，如果企業通過賠償面臨破產或是陷入困境，直接就關系到相關的就業率，從而對經濟造成影響。這樣經濟效益提高了，可是受害者的環境權沒有被充分地公平保護，勢必造成對企業污染加害行為的放縱和對受害者權利保護的不公。

可見，資源與機會配置的效率實現，是一個國家和地區經濟實現快速增長的重要基礎；然而不計環境成本的經濟總量增加，只會導致環境急劇惡化，社會結構不穩定性增強，社會治理成本大大提高。因此必須回歸和重建資源與機會配置的公平，重視生態環境的保護和建設，從而促進社會成員的積極性，促進社會各維度的結構合理調整。

二、社會利益優位

環境生態問題聯系著個人、社會和環境這些重要方面，必然產生個人利益和社會利益的緊張。應當如何協調和平衡兩種沖突呢？一般認為，社會利益與個人利益之間存在著三種關系：第一種，社會利益和個人利益通約，這是以亞當﹒斯密為代表的古典自由主義的觀點。社會利益和個人利益并不矛盾，通過個人利益的實現就可以達致社會利益的獲得。第二種，個人利益優位，這是以哈耶克為代表的新自由主義的觀點，個人利益是至高無上的，反對以社會利益為借口，對個人權利的干預和限制，否則就是對自由的剝奪。第三種，社會利益優位，這是社群主義者的觀點，認為社會共同體的利益高于社會成員個人的利益，個人得到社會和政府保護的同時，應該讓渡個人利益的無限性膨脹。這三種關系中涵蓋了一個價值序列問題，即兩種利益誰更優位，這與所要解決的問題本身密切相關，不可一概而論。在環境生態法制建設問題上，應該強調社會利益優位。因為個人利益的驅使只會導致生態環境的惡化，無法導向生態環境的保護和重建：環境風險源于個人利益的無限膨脹。在環境保護規則失范的狀態下，從個人“成本——收益”的角度分析，環境污染所導致的成本只是最低的賠償，而由此所得的收益卻是高額的市場回報，這種環境加害者的“成本——收益”不對稱是與環境受害者的“成本——收益”不對稱完全對應的。環境受害者維護環境權的成本是高成本的環境維權訴訟，收益則是無法確定的低額賠償。其結果導致，受害者被迫放棄維權，而加害者越發放任囂張，環境生態的惡化不可逆轉。當環境惡化變成了環境風險，就會殘酷地演變成對于社會共同體，乃至全人類、全生態系統的威脅。正如著名的社會學家烏爾里希﹒貝克所說，環境風險本身意味著，“它是一種完全超脫人類感知能力的放射性、空氣、水和食物中的毒素和污染物，以及相伴隨的短期和長期的對植物、動物和人的影響。”在這種不可逆的傷害中，我們每個人不論性別、年齡，不論貧窮、富有，都會面臨生態災難帶來的威脅。正因如此，社會共同體的利益才顯得尤為重要，個人必須讓渡其相應的利益和自由以維護社會共同體的至善利益——生命的延續。正是在這個意義上說，個人的自由與福祉只有在共同體中才能得以實現，在環境法制建構中應當秉持社會利益優位的原則。

三、政府治理更待優化

在環境生態法制建設中，政府應該承擔主要責任。這主要是由政府的宏觀性、公共性和專業性決定的：其一，政府職能部門具有專業性。核與輻射、重金屬污染、生物多樣性的消失等等環境生態現象具有動態性、復雜性、多樣性，從而決定了研究和掌握其特性必須建立在系統研究、高度專業的背景之下，而政府恰恰能夠通過專門職能部門的設立，提供專業的研究和服務、檢測和監控，這是其他的社會組織和個人無法單獨完成的重任。其二，政府具有宏觀性。環境生態問題是一個全球性的問題，在此面前，社會個體只是一個人類概念的種屬性存在，因而必須宏觀地看待生態——地表水環境、海洋環境、大氣環境、聲環境、固體廢物。這種全生態性決定了只有政府這種宏觀性的治理模式才可能進行應對。其三，政府具有公共性。環境問題的復雜性和宏觀性，進一步加劇了人們應對的策略成本。面對環境治理的巨大成本，治理環境的私人供給被迫退出，治理環境的公共供給必然凸顯。因此政府，毫無疑問在環境生態建設中承擔主要責任。

然而，越來越多的環境污染群體性事件卻表明——政府雖然應該承擔主要責任，但是其他的主體也應該參加到環境生態法制建設中來，承擔相應的角色。這突出的體現在兩方面：一是，政府在環境生態方面的基本公共服務供給不足。尤其在農村，環境基礎設施的缺失導致“垃圾靠風刮，污水靠蒸發”的狀況較為普遍，造成農村生態惡化、環境形勢嚴峻。這說明，政府不是萬能的，政府的資金投入是有限的，應該充分地引導和鼓勵社會和公民資金對于公共基礎設施的投入，改變單方供給的不足。二是，政府對于環境污染的監督存在真空。環境污染行為本身具有極強的隱蔽性，由于環境污染的危害后果并不隨著污染行為同時發生，中間間隔很長一段隱蔽的時期。在危害結果產生之前，只有實施污染行為的加害人知悉污染發生的全部信息，而作為環境監管的政府，卻對于此種信息全然不知。這種嚴重的信息不對稱導致，政府對環境污染的監管主要是一種事后監管，而一旦污染危害超出修復的知識能力，就會變成對于生態系統不可逆轉的永久性的傷害。因此，這種監管的信息不對稱性必須被調整。在這個過程中社會組織和公民的力量就需要被補充進來。由于環境污染行為一定是在特定空間內發生，那么由于空間的臨近，公民可以先于政府知悉污染行為的發生，從而根本調整監管的信息不對稱。新近發生的“鄰避運動”就是典型的代表，由此而產生的“鄰避效應”（Not-In-My-Back-Yard）對環境污染行為產生了重大的打擊。因而加大公民對環境保護的參與，可以最大程度建立起對于環境污染行為的事前和事后監督，最有效地打擊污染。再者，更多的社會組織參與到環境保護中來，以網絡微博媒體、主流紙媒在內的社會組織，開啟了一個公共的平臺，通過對于環境污染信息的公開，引導和增強了全民打擊和參與環境生態保護的意識，搭建了政府、社會和公民關于環境保護問題的平等對話空間，增強了共識。可見，環境生態法制應該從只依靠政府自身力量的單向度治理模式中走出來，優化政府治理，形成政府主導、社會協同、公眾參與的多向度網狀治理模式。

由此，只有更新環境法治理念，堅持公平優位、社會利益優位，優化政府治理，才能改變環境生態惡化的現狀，實現環境保護的良法之治，建立人與環境美好共生的和諧秩序，打造真正的“美麗中國”。

基金項目：黑龍江大學青年科學基金項目“醫患糾紛的法律經濟學分析”，項目號：QW200524.

（作者單位：黑龍江大學法學院）