首都圈生態文明建設障礙及應對措施

黨的十八大報告以“大力推進生態文明建設”為題，強調“把生態文明建設放在突出地位，融入經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設各方面和全過程，努力建設美麗中國，實現中華民族永續發展。”包括北京、天津兩個直轄市和河北省石家莊、保定、秦皇島、廊坊、滄州、承德、張家口、唐山等8個城市的首都圈，地處我國北方脆弱生態系統的前沿，面臨著人口快速增長、城市交通擁堵、環境污染、生態失調等問題，人口與資源環境的矛盾日益尖銳，生態文明建設形勢嚴峻。如何化解目前面臨的嚴峻形勢、怎樣加快首都圈生態文明建設，成為人們關注的重點。

首都圈生態文明建設的主要障礙

在首都圈中，河北省8個城市，除石家莊外其余均直接環京津。綜合地看，首都圈生態文明建設的障礙主要表現在資源約束、環境污染、生態脆弱、生態關系模糊、行政分割制約等五個方面。

資源約束方面，首都圈資源稟賦特性嚴重約束了生態文明建設，尤其是水資源緊缺、土地資源后備不足的約束作用最為明顯。比如北京市，2011年全年水資源總量為26.8億立方米，根據規劃2015年南水北調進京水量將達10億立方米，全年水資源供給量為36.8億立方米。按照常住人口2018.6萬人計算，北京市人均水資源供給量為182.3立方米。這個數字大大低于國際公認的人均1000立方米缺水警戒線。事實上，首都圈水資源約束既表現為水資源數量對生態文明建設的直接限制，也體現在水生態惡化對生態文明建設的影響。這就要求首都圈的發展必須選擇資源節約集約利用的模式，盡量提高水土資源承載能力。

環境污染方面，首都圈空氣干燥，地表沙化嚴重，再加上過去城市發展粗放、污染物排放量大，大氣、水資源、土壤等污染問題嚴重。近些年，隨著環境保護力度的增強，空氣質量不斷改善，但是大氣污染問題依然是影響宜居、宜業的一個重要環境問題。北京、天津兩市2011年可吸入顆粒物都高于世界衛生組織的標準值。以水資源為例，北京市不僅緊缺，而且存有明顯的污染。根據2012環境狀況公報，在北京市全年監測的五大水系河段、湖泊及水庫中，劣V類水質河長占監測總長度的42.1%、湖泊占監測水面面積的14.6%、水庫占監測總庫容的9.2%。嚴重的環境污染不僅限制經濟健康發展，也使生態文明建設面臨巨大障礙，生態文明建設將付出更大的代價。

生態脆弱方面，首都圈處于我國北方農牧交錯帶前沿，主體為半濕潤大陸性季風氣候，為典型的生態過渡區。我國北方農牧交錯帶位于內蒙古高原東南邊緣和黃土高原北部，是典型的溫帶半干旱大陸性季風氣候，風大、干旱少雨，年平均降水量只有300mm-450mm。具體來說，首都圈脆弱的生態系統主要體現在以下幾方面：第一，首都圈地處荒漠化土地前沿，土地沙化、風沙危害、水土流失問題十分嚴重。北京市沙化土地面積有52448公頃 ，沙塵天氣威脅城市生產、生活及生態安全。我國北方及首都圈土地資源保護迫在眉睫，否則土地沙化將繼續向南拓展。第二，生物棲息地嚴重受到干擾，本地鄉土物種消失，以非鄉土物種為主的園林綠化使生態系統單一，生物多樣性受到嚴重威脅，生態系統的自我調節能力薄弱，生命支持能力低下。第三，水資源不堪重負。第四，地質災害限制城市發展。山區泥石流、滑坡、崩塌，平原地區地裂縫、地面沉降，加之不合理的開發建設、過度開采地下水等，地質災害隱患嚴重。概言之，首都圈脆弱的生態系統使區域發展方式轉型成為必然，必須選擇恰當的生態文明建設方式和途徑，保障生態系統的快速修復與重建。

生態關系方面，隨著人類社會的發展，物質、能量、信息的流動強度不斷增大、流動范圍不斷擴展，人類生態系統的開放程度日益提高，區域生態建設、生態系統維護對外界的依賴性也不斷增強，生態文明建設儼然是一個廣域的行動工程。因此，對于具體區域的生態文明建設來說，重要的是探究域內生態和環境問題，深究人口、產業密集分布的城市地區與綠色廣布的鄉村地區之間的生態關系。同時，還需要厘清本區域與外界其他城市的生態關系，從而構建具有良好秩序的區域生態系統，實現可持續發展。當前，首都圈內不同行政區的城市之間、跨行政區流域的上中下游之間、山區與平原之間，都存在著緊密聯系的生態關系，但它們對于本區域內的共生互惠、偏利偏害、附生寄生等生態關系缺乏足夠科學的認識，沒有定性的識別和定量的判斷。這就使得生態建設更多地停留在植樹造林、水利設施建設層面，而缺少對生態系統建設的重視，就使得生態管理在法制監管、經濟獎懲等方面執行不力，生態文明建設層次較低。

行政分割方面，首都圈分屬京、津、冀三個行政區域，長期以來受行政體制的約束，首都圈內部在資源利用、產業配置、城鎮體系規劃等方面沒有形成較好的區域合作和地域分工格局，缺乏跨行政區的統一規劃，造成首都圈內部行政協調難度較大。生態文明最為重要的基礎和表現是自然生態和環境，其建設必須遵循自然規律。對于生態系統的修復、維護和保育不應在行政界線框架下進行，而應根據自然生態系統的時空特點而采取相應的措施。

首都圈生態文明建設的關鍵措施

推進首都圈生態文明建設，應盡快構建生態文明理論與實踐體系，加強生態系統修復與維護，著力改善環境質量，在全國成為生態文明建設的先進示范區。針對區域自然、社會經濟特質，筆者建議主要采取以下措施來促進首都圈生態文明建設。

其一，建立生態文明聯盟機構，促進區域一體化。生態系統修復維護、資源保護、環境治理等是以自然地域單元為基礎的，遵循的是自然規律和自然邊界。京津冀首都圈是一個特殊的地域單元，按照現行行政分割很難統籌各行政部門及各方面的建設，因此，可學習國外跨區域管理模式，建立生態文明聯盟機構。這個機構可稱為京津冀首都圈生態文明聯盟委員會，直屬國家發展和改革委員會，主要從事京津冀跨區域及主責部門的協調，負責生態文明建設規劃以及與生態文明建設直接相關的專項規劃，如生態建設、資源利用與保護、環境治理與保護等規劃；負責各行政區區域規劃、土地利用規劃、城市規劃中的資源利用、環境保護、生態建設協調與監管；負責組織修改和完善資源、環境、生態法律法規，尤其是完善土地管理法、水資源管理制度等。總而言之，它要以生態文明建設為主線，破除行政區壁壘，以促進生態文明發展為契機實現京津冀首都圈可持續發展。

其二，構建資源共享平臺，提升資源節約集約利用效率。資源的約束性是首都圈可持續發展最為重要的障礙，資源節約利用與保護是生態文明建設的首要任務。當下，以信息技術、生物技術、新能源技術及新材料技術為核心的高新技術不斷作用于資源系統，不斷深化和拓展資源系統構成要素。首都圈可根據資源性質和用途來建立資源共享平臺，尤其是淡水、耕地、林業、礦產等資源應優先進入資源共享平臺，在生態文明聯盟委員會的領導下，統一規劃、利用及保護，努力提升資源節約集約利用效率，提高首都圈資源承載能力。

其三，做好生態空間規劃，全面加強生態治理與環境保護。首都圈生態系統脆弱，環境質量較差，生態系統維護和環境質量改善迫在眉睫。做好生態空間規劃，全面加強生態治理與環境保護是首都圈生態文明建設的重要任務。有關部門應盡快編制首都圈生態空間規劃，從京津冀區域整體上編制包含綠色生態空間、農業空間及其他生態空間在內的生態空間規劃，統一劃分生態用地，依法分類分級確定生態控制線，劃分不同類型的生態保育空間，組建首都圈生態保育空間結構，并通過完善相關法律法規和政策制度，進行分類分級的生態管制和生態補償，實現國土空間的全覆蓋生態化管理，為生態文明建設奠定物質承載基礎。根據《全國主體功能區規劃》，國土空間結構分為城市空間、農業空間、生態空間及其他空間。生態空間包括綠色生態空間及其他生態空間，前者包括天然草地、森林、濕地，以及水庫、河流、湖泊水面；后者包括荒草地、沙地、鹽堿地、高原荒漠等。農業用地中的耕地、園地，因農作物特性和面積的廣闊性發揮著不可低估的生態效應。

其四，增強生態行為調控能力，提高綠色發展能力。這是生態文明建設的根本任務。當前，政府要著力增強生態行為調控能力，一是加大科技研發投入，重點研發有利于資源節約集約利用的技術產品及工藝設計，提高節能減排水平，增大循環經濟、低碳經濟、清潔生產在國民經濟結構中的比重，加快推動綠色轉型；二是加大力度推進大區域的生態基礎設施建設，推廣低碳建筑、綠色社區建設，為綠色發展奠定設施基礎；三是加大環境污染治理投入，尤其是加快推進水資源、土壤資源及大氣污染的治理，促進生態系統修復和環境質量改善；四是加大生態保護和綠色消費宣傳力度，全社會共同參與，改變傳統的高消耗、高排放的消費模式，推廣綠色消費和低碳消費。

其五，加大生態關系研究投入，健全生態補償機制。系統完善、切實可行的生態補償制度是生態文明建設的關鍵環節，是跨行政區域共同推進生態文明建設的重要基礎。我國現行的生態補償主要是以生態建設項目、工程等為依據來實施補償，如退耕還林、生態公益林補償金等，缺乏區域系統的全覆蓋、長效性的生態補償制度。

有鑒于此，未來我們要進一步加大生態補償研究設計。首先，深化研究首都圈生態系統演替機理、環境演變趨勢，客觀、準確認識首都圈生態供給能力、資源承載動態變化、環境質量改善等。其次，組織研究首都圈生態關系，尤其是科學把握行政區域之間、城鄉之間、山區平原之間、上下游和上下風之間的生態關系，明確生態產品供給、生態調節作用、生態文化服務、生態危害影響的區域生態意義，對自然資源產品供給、景觀生態、碳源碳匯、涵養水源、凈化大氣、防沙治蝕等進行區域劃界，結合生態空間規劃，繪制首都圈生態服務分類圖。再次，組織生態服務價值評估，構建首都圈生態服務價值分類體系。最后，結合既有生態補償實踐及國內外先進經驗，建立生態補償分區分類標準體系。此外，在生態關系研究基礎上進行產權界定、補償主體識別、補償類型劃分及補償方式選擇等，建立首都圈全覆蓋的分區分類生態補償體系。同時在首都圈生態文明聯盟機構建立的基礎上，加快完善生態補償管理體制，協調聯合各部門，注重效率與公平，切實將不同方式的補償落實到發揮不同生態意義的生態區域，保障區域生態建設和環境保護，促進生態文明建設。

（作者：首都經濟貿易大學城市經濟與公共管理學院教授、副院長）

責任編輯：葉再春