論權(quán)力清單制度的實(shí)施

【摘 ?要】 推行權(quán)力清單制度已成為行政體制改革和依法全面履行政府職能，建設(shè)法治政府的重要內(nèi)容。本文認(rèn)為：從立法上明確各級(jí)政府的權(quán)力邊界是實(shí)施權(quán)力清單制度的前提;權(quán)力沖突解決方式的法治化是實(shí)施權(quán)力清單制度的重要保證;標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化是實(shí)施權(quán)力清單制度的基礎(chǔ)條件;切實(shí)提高政府績效是權(quán)力清單制度實(shí)施的重要目標(biāo)。

【關(guān)鍵詞】 權(quán)力清單制度 ?實(shí)施 ?問題

【作者簡介】 劉學(xué)彬，中共四川省委黨校公共管理教研部副教授，公共管理教研部副主任。

【中圖分類號(hào)】 C933 ? ? ? 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】 A 【文章編號(hào)】 2095-5103（2015）01-0007-02

黨的十八屆三中全會(huì)明確提出，“推行地方各級(jí)政府及其工作部門權(quán)力清單制度，依法公開權(quán)力運(yùn)行流程”。黨的十八屆四中全會(huì)再次強(qiáng)調(diào)，“推行政府權(quán)力清單制度，堅(jiān)決消除權(quán)力設(shè)租尋租空間”。可見，在全面深化改革的時(shí)代背景下，推行權(quán)力清單制度已成為行政體制改革和依法全面履行政府職能，建設(shè)法治政府的重要內(nèi)容。

一、從立法上明確各級(jí)政府的權(quán)力邊界是實(shí)施權(quán)力清單制度的前提

權(quán)力清單制度是權(quán)力公開透明運(yùn)行的一項(xiàng)基礎(chǔ)工作。權(quán)力清單就是對(duì)于各級(jí)政府及其各個(gè)部門權(quán)力的數(shù)量、種類、運(yùn)行程序、適用條件、行使邊界等予以詳細(xì)統(tǒng)計(jì)，形成目錄清單，為權(quán)力劃定清晰界限。換言之，清單所涵蓋的范圍就是行政權(quán)力的合法行使范圍，清單以外就是行政權(quán)力不能隨意進(jìn)入的范圍。權(quán)力清單制度的任務(wù)包括合法確權(quán)、編制清單以及編制權(quán)力運(yùn)行流程圖、時(shí)限表，關(guān)鍵環(huán)節(jié)要準(zhǔn)確及時(shí)向社會(huì)公布，主動(dòng)接受社會(huì)監(jiān)督。

在我國單一制的國家結(jié)構(gòu)形式下，各級(jí)政府在實(shí)際運(yùn)行中的權(quán)力更多是來自上級(jí)政府的授予，而這種授予多數(shù)是通過行政法規(guī)甚至是領(lǐng)導(dǎo)人的指示實(shí)施的，帶有很大的隨意性和領(lǐng)導(dǎo)人的主觀色彩。上級(jí)政府往往在下級(jí)政府的權(quán)限過大，對(duì)它們控制能力削弱的時(shí)候就把權(quán)力上收;而當(dāng)下級(jí)政府缺乏積極性和活力的時(shí)候，上級(jí)政府就下放相應(yīng)權(quán)力。但權(quán)力上收和下放到什么程度沒有明確的標(biāo)準(zhǔn)，在實(shí)踐中就經(jīng)常出現(xiàn)“一收就死、一放就亂”的惡性循環(huán)。下級(jí)政府官員很多時(shí)候?yàn)榱双@取對(duì)自己有利的權(quán)力，往往使出渾身解數(shù)去拉攏甚至腐蝕上級(jí)官員，產(chǎn)生了種種權(quán)力尋租的腐敗現(xiàn)象。同時(shí)，這種權(quán)力來源的隨意性，在權(quán)力使用實(shí)踐中就可能出現(xiàn)偏離其公共性和服務(wù)性的弊端，最常見的就是權(quán)力的濫用和權(quán)力的不作為。因此，各級(jí)政府的權(quán)力邊界必須明確，這種明確必須以立法的形式體現(xiàn)在國家的憲法中，真正體現(xiàn)依憲治國。

在實(shí)踐中，筆者認(rèn)為可以借鑒很多學(xué)者提出的出臺(tái)《中央與地方關(guān)系法》，在這部法律中根據(jù)我國單一制國家的實(shí)際把“剩余權(quán)”交給中央政府，對(duì)各級(jí)政府的權(quán)力邊界作一個(gè)明確劃分，這種劃分是一種大類的劃分，比如行政權(quán)、財(cái)政權(quán)、人事權(quán)等。在此基礎(chǔ)上再由各級(jí)政府在充分征求各方意見、發(fā)揚(yáng)民主的基礎(chǔ)上把明確了的大類權(quán)力再分解、細(xì)化為權(quán)力清單的內(nèi)容，提交各級(jí)人大討論通過成為法律法規(guī)。我國現(xiàn)在的權(quán)力清單制度實(shí)踐，重點(diǎn)是針對(duì)行政審批權(quán)，采取的舉措是權(quán)力下放，筆者以為這種改革是非常及時(shí)、必要的，但這些改革還必須深入到源頭上，依法明確各級(jí)政府產(chǎn)生這些行政審批權(quán)的元權(quán)力的權(quán)力邊界，只有這樣，才能使這種改革超越單純的行政范圍，更具有合法性、持久性和有效性，并以此為突破口，為建立法治政府開辟道路。

二、權(quán)力沖突解決方式的法治化是實(shí)施權(quán)力清單制度的重要保證

在我國的權(quán)力運(yùn)行實(shí)踐中，由于很多時(shí)侯權(quán)力來源于上級(jí)政府或領(lǐng)導(dǎo)人的授予，因此，權(quán)力實(shí)施者必須對(duì)上級(jí)政府或領(lǐng)導(dǎo)人負(fù)責(zé)，負(fù)責(zé)的重要方式就是把權(quán)力沖突的裁決權(quán)交與上級(jí)政府或領(lǐng)導(dǎo)。

在行政機(jī)關(guān)的運(yùn)行中，當(dāng)下級(jí)政府與上級(jí)政府產(chǎn)生權(quán)力沖突時(shí)，下級(jí)政府往往處于弱勢地位，上級(jí)政府經(jīng)常截留下級(jí)政府的權(quán)力，而下級(jí)政府往往“有苦難言”，“委曲求全”。這在當(dāng)前的省直管縣體制下，地級(jí)市與其下屬區(qū)的關(guān)系中體現(xiàn)最為典型。某省一個(gè)地級(jí)市轄三縣一區(qū)，三縣都屬于省直管，因此，該市從財(cái)政上來說只能管住一區(qū)，一區(qū)的財(cái)政要供養(yǎng)市區(qū)兩級(jí)財(cái)政人口，市上就把該屬于區(qū)上的財(cái)政收入的很大部分收走了，致使區(qū)級(jí)財(cái)政非常困難，去年的財(cái)政收入只能與10年以前的持平，鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)債更是達(dá)到上億元，而區(qū)往往是市政府所在地，各種項(xiàng)目實(shí)施、維穩(wěn)以及接待的任務(wù)又是最重，很多時(shí)侯，市級(jí)部門只是當(dāng)“二傳手”，具體工作只有依靠區(qū)級(jí)工作人員來落實(shí)。因此，區(qū)級(jí)機(jī)關(guān)工作人員對(duì)市級(jí)部門的抵觸情緒非常大，但也只能是“忍氣吞聲”，因?yàn)閰^(qū)級(jí)領(lǐng)導(dǎo)雖然工作辛苦，待遇低于其他三縣，但他們晉升到市級(jí)機(jī)關(guān)及市級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的機(jī)會(huì)要多于其他三縣，因此他們對(duì)“委曲求全”是有動(dòng)力的。

當(dāng)同級(jí)政府部門與部門之間發(fā)生權(quán)力沖突時(shí)，我們現(xiàn)在的解決方式是：如果有統(tǒng)一的分管領(lǐng)導(dǎo)，就由分管領(lǐng)導(dǎo)來裁決;如果有不同的分管領(lǐng)導(dǎo)，就由他們來協(xié)商裁決，這往往取決于分管領(lǐng)導(dǎo)的地位;如果分管領(lǐng)導(dǎo)無法達(dá)成一致就交給行政首長來最終裁決。根據(jù)首長負(fù)責(zé)制的要求，按理說這種運(yùn)行方式也是符合要求的。問題在于領(lǐng)導(dǎo)的裁決很多時(shí)侯是根據(jù)自己的主觀判斷或者沖突部門的“勾兌”或“公關(guān)”工作的成效作出的，違背了依法行政的要求。只有把領(lǐng)導(dǎo)的裁決納入法治的軌道，才能保證這種裁決的公平性、公正性，最大限度地保證權(quán)力的公共性、人民性。

當(dāng)黨政權(quán)力發(fā)生沖突時(shí)，在具體實(shí)踐中，往往是黨的權(quán)力處于強(qiáng)勢地位，出現(xiàn)黨政不分、以黨代政的現(xiàn)象，這與社會(huì)主義法制是相悖的。實(shí)際上，黨的領(lǐng)導(dǎo)與依法治國是有機(jī)統(tǒng)一的，黨的領(lǐng)導(dǎo)必須是依法領(lǐng)導(dǎo)，黨在處理黨政權(quán)力沖突時(shí)也必須遵守相關(guān)法律。

權(quán)力清單作為以上權(quán)力的具體化，應(yīng)該是全覆蓋的，即“三個(gè)全覆蓋”：層級(jí)全覆蓋、部門全覆蓋、領(lǐng)域全覆蓋。層級(jí)全覆蓋，是指縱向從頂至底，從中央到基層的各級(jí)黨和政府都應(yīng)全面推行權(quán)力清單制度，不存在不受監(jiān)督的特殊層級(jí);部門全覆蓋，是指橫向到邊，即凡是掌握公共權(quán)力的黨政部門（國家安全機(jī)關(guān)除外）都應(yīng)制定并公開自身的權(quán)力清單，不存在不受監(jiān)督的特殊部門;領(lǐng)域全覆蓋，是指除涉及國家機(jī)密的權(quán)力之外，所有其他公共權(quán)力都應(yīng)在統(tǒng)計(jì)和公開之列，不存在不受監(jiān)督的特殊權(quán)力。

三、標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化是實(shí)施權(quán)力清單制度的基礎(chǔ)條件

權(quán)力清單制度的嚴(yán)肅性和嚴(yán)格性需要從中央層面制定全國統(tǒng)一的規(guī)范予以確保。各地方自行探索，容易導(dǎo)致標(biāo)準(zhǔn)不一。因此，要充分汲取地方實(shí)踐所積累的創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)，將其整合到全國規(guī)范之中，并鼓勵(lì)各地政府充分進(jìn)行創(chuàng)新競爭，探索出適合當(dāng)?shù)靥攸c(diǎn)的新的權(quán)力公開方式和途徑。權(quán)力清單制度的完善，可以結(jié)合信息化政府建設(shè)。對(duì)權(quán)力清單中的每個(gè)權(quán)力事項(xiàng)進(jìn)行編碼記錄后，便能設(shè)計(jì)一套網(wǎng)上運(yùn)行系統(tǒng)。在此基礎(chǔ)上，可以建立起各層級(jí)政府及其工作部門的權(quán)力事項(xiàng)、權(quán)力運(yùn)行的信息共享平臺(tái)，并搭載電子監(jiān)察系統(tǒng)、信用管理系統(tǒng)、考核評(píng)估系統(tǒng)等模塊予以完善。政府可委托專業(yè)機(jī)構(gòu)管理維護(hù)該系統(tǒng)，作為權(quán)力監(jiān)督的重要信息化手段。

四、切實(shí)提高政府績效是權(quán)力清單制度實(shí)施的重要目標(biāo)

黨的十八大提出要打造績效政府，權(quán)力清單制度的實(shí)施是一個(gè)重要“推手”，同時(shí)我們也可以以是否提升政府績效作為衡量權(quán)力清單制度實(shí)施的效果。權(quán)力清單對(duì)于提升政府績效的作用體現(xiàn)在以下方面：

一是權(quán)利清單制度實(shí)施中的民眾監(jiān)督有利于提升政府績效。當(dāng)前的政府改革是有成效的，但在加強(qiáng)公共服務(wù)、市場監(jiān)管、社會(huì)管理和環(huán)境保護(hù)等方面，與老百姓的期望和要求還有差距，機(jī)構(gòu)重疊、職能交叉、人浮于事等問題也較突出。歸根結(jié)底，這是政府在上傳下達(dá)的過程中監(jiān)督系統(tǒng)的失靈。權(quán)力清單的設(shè)立，使群眾可以以此為根據(jù)對(duì)政府行為進(jìn)行問責(zé)，并進(jìn)行全面有效的監(jiān)督。浙江省政府在公布權(quán)力運(yùn)行圖的同時(shí)，就明確表示自覺接受人大依法監(jiān)督。有效的監(jiān)督是行政高效的保障，通過監(jiān)督，然后形成有效的問責(zé)系統(tǒng)和懲罰機(jī)制，督促相關(guān)部門合法高效履職。

二是重構(gòu)“政府—市場”關(guān)系，實(shí)現(xiàn)政府“瘦身”來提升政府績效。推行權(quán)力清單制度的過程，一方面是通過“法無授權(quán)不可為”，限制政府權(quán)力;另一方面通過負(fù)面清單制度實(shí)現(xiàn)“法無禁止皆自由”，還權(quán)于市場。對(duì)于“全能保姆”型政府角色有著深厚文化傳統(tǒng)的我國而言，今天的政府自我革命是一場角色的徹底轉(zhuǎn)換：以往，政府即使放權(quán)也只是那些政府管不好也管不了的事項(xiàng)，如今讓市場在資源配置中發(fā)揮決定性作用，市場機(jī)制能有效調(diào)節(jié)的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，一律取消審批，對(duì)保留的行政審批事項(xiàng)要規(guī)范管理、提高效率;直接面向基層、量大面廣、由地方管理更方便有效的經(jīng)濟(jì)社會(huì)事項(xiàng)，一律下放地方和基層管理。對(duì)地方政府而言，不能單純將權(quán)力清單視為給地方政府套上了“緊箍咒”，給政府行使公權(quán)力加諸了多重限制，而是盡可能地解放政府，更加明晰政府與市場間的界限，減少政府的非法定責(zé)任，為政府“瘦身”，將政府的重點(diǎn)工作轉(zhuǎn)移到創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境、提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)、維護(hù)社會(huì)公平正義上來，在此基礎(chǔ)上才談得上提升政府績效。

三是權(quán)力清單實(shí)施所依賴的一系列配套機(jī)制有利于提升政府績效。權(quán)力清單的有效實(shí)施需要高新科技、部門聯(lián)動(dòng)等系列配套制度為其提供助力。在這一點(diǎn)上，浙江省三門縣的經(jīng)驗(yàn)具有較大的示范意義。在出臺(tái)權(quán)力清單后，三門縣以權(quán)力清單為基礎(chǔ)，著力推進(jìn)了權(quán)力運(yùn)行公開化，同時(shí)借助云計(jì)算及技術(shù)，建立完善了電子監(jiān)察系統(tǒng)，為公眾、人大、紀(jì)檢監(jiān)察部門等在內(nèi)的多元監(jiān)督主體拓寬了監(jiān)管渠道，降低了監(jiān)督成本。而且，為了確保監(jiān)管切實(shí)有效，三門縣也整合了專門的監(jiān)督力量，針對(duì)“三公經(jīng)費(fèi)”、“財(cái)政專項(xiàng)資金”、重點(diǎn)工程建設(shè)等實(shí)行聯(lián)合監(jiān)察，并建立了重大決策落實(shí)情況督察和問責(zé)制度，完善關(guān)鍵崗位督評(píng)制度。通過制定一系列有助于促進(jìn)權(quán)力運(yùn)行公開透明、降低公眾監(jiān)督成本、提高問責(zé)力度的制度，能夠?yàn)闄?quán)力清單的效力發(fā)揮提供助力，從而提升政府績效。

責(zé)任編輯：周 ?俊