韓國失業(yè)保障政策的功能：基于就業(yè)政策矩陣模型的分析

代懋

[關鍵詞] 韓國；失業(yè)保障政策；就業(yè)政策矩陣模型

[摘 要] 本文基于就業(yè)政策矩陣模型的三個方面對韓國失業(yè)保障政策進行分析。從戰(zhàn)略性失業(yè)政策來看，韓國政府注重社會各界合作，加大財政支持力度，強調政策協(xié)調性，并實施稅制改革。從市場性失業(yè)政策來看，韓國政府不斷擴大職業(yè)培訓項目覆蓋面，并構建市場導向的職業(yè)能力開發(fā)系統(tǒng)；啟動一系列就業(yè)增長和經(jīng)濟增長協(xié)同進行的可持續(xù)發(fā)展策略，如綠色崗位和第三部門；不斷完善公共就業(yè)服務機構，增強“工作網(wǎng)”的在線就業(yè)匹配服務職能。從保護性失業(yè)政策來看.通過發(fā)放各種津貼、福利和救濟來保障工人失業(yè)之后的基本生活，同時促進自我支持項目的發(fā)展。

[中圖分類號]F241.4

[文獻標識碼]A

[文章編號]0257-2826（2015）01-0044-09

一、引言

從20世紀60年代末期開始，韓國經(jīng)歷了近兩個世紀的高速經(jīng)濟發(fā)展以及充分就業(yè)。在全球化背景下.20世紀90年代開始韓國的經(jīng)濟發(fā)展速度有所減緩。1998年亞洲金融危機和2008年全球金融危機嚴重地沖擊了韓國經(jīng)濟，然Inf韓國成功地緩解了兩次金融危機對其勞動力市場的負面影響，成為世界上經(jīng)濟和就業(yè)恢復最快的國家之一。

經(jīng)過兩次金融危機的沖擊，韓國逐步完善了其社會福利系統(tǒng)，包括失業(yè)保障政策。2008年全球金融危機對韓國勞動力市場的負面影響并沒有1998年嚴重，其中一個關鍵因素是此時的韓國已經(jīng)構建起良好的社會安全網(wǎng)，在應對危機時，韓國政府、企業(yè)和工人已經(jīng)有應對措施。因此，本文所介紹的是廣義的失業(yè)保障政策，不僅包括傳統(tǒng)的失業(yè)保險和失業(yè)救濟，更多是指積極的失業(yè)保障政策，包括就業(yè)崗位創(chuàng)造、職業(yè)能力開發(fā)和促進就業(yè)匹配等措施，集合了政府、企業(yè)和勞動者各方力量，從降低失業(yè)率、提高就業(yè)率的積極視角出發(fā)而實施的一系列綜合政策。楊偉國（2007）從就業(yè)政策發(fā)揮的功能的角度，將就業(yè)政策分為三個層面：戰(zhàn)略性、市場性和保護性就業(yè)政策（表1）。從就業(yè)政策發(fā)揮的功能來看，戰(zhàn)略性就業(yè)政策是基于創(chuàng)業(yè)激勵而保證就業(yè)穩(wěn)定持續(xù)增長的基本前提，市場性就業(yè)政策更多的是技術性的，主要目的在于提高勞動力市場的運行效率，它本身并不能創(chuàng)造就業(yè)或準確地說不能創(chuàng)造內生性的就業(yè)（源于經(jīng)濟發(fā)展自身的需求）。保護性就業(yè)政策會對市場性就業(yè)政策乃至戰(zhàn)略性就業(yè)政策產生影響。為了更深入地分析韓國各類失業(yè)政策，本文將從戰(zhàn)略性政策、市場性政策和保護性政策三方面著手介紹韓國失業(yè)保障政策，并據(jù)此提出政策建議。

二、韓國戰(zhàn)略性失業(yè)保障政策

戰(zhàn)略性政策的核心是激勵創(chuàng)業(yè)，從而創(chuàng)造出更多的內生性就業(yè)崗位。它是勞動力需求的本原，從而也構成了失業(yè)問題解決的基本前提。在此我們從社會合作、就業(yè)創(chuàng)造資金支持、就業(yè)政策協(xié)調和稅收改革等方面進行介紹。

1.增強社會合作。1998年2月，勞動者、企業(yè)和政府參與“社會對話”，達成“克服經(jīng)濟危機的社會協(xié)議”，也就是在經(jīng)濟閑難時期社會各方力量要通過合作共擔風險。例如，政府通過縮減預算和實施公共崗位項目來提供支持，企業(yè)盡最大努力避免裁減員工。2008年全球金融危機爆發(fā)后.同樣的禮會合作協(xié)議再次達成。韓國總工會提議，組成來自政府、勞動者、企業(yè)和地方/社會/公民團體的緊急委員會。2009年2月，社會協(xié)議再次達成，對各方應擔的風險和責任進行了規(guī)定。工會通過降低了工人工資來達成協(xié)議，而企業(yè)承諾不解雇員工，勞動者和企業(yè)達成了了“工作共享”（job-sharing）來避免裁員的共識，減少熟練工人的流失。政府要通過各種政策提供全面的支持，協(xié)助勞動者和企業(yè)攻克難關。2009年協(xié)議與1998年的協(xié)議類似，它宣布責任共擔來克服金融危機。

2.擴大就業(yè)創(chuàng)造（job creation）的資金投入。自從2008年全球金融危機以來，韓國政府一直在擴大就業(yè)創(chuàng)造的資金投入。從2010年開始，韓國政府對就業(yè)創(chuàng)造預算實施單獨管理，財政撥款也一直增加。與就業(yè)相關的預算從2010年的8.fj萬億韓元增加至2014年的10.6萬億韓元。同時，還為弱勢群體就業(yè)提供獨立預算，進行更直接的政府支持，例如針對低收入群體的社會保障支持系統(tǒng)—“就業(yè)成功一攬子計劃”成立。而且，政府針對就業(yè)創(chuàng)造的公共開支有效性實施了改革。2010年7月，政府對就業(yè)創(chuàng)造項同進行類別劃分，分為6大類，將相似的項曰合并，使得2011年項目數(shù)量從202項降低至134項，避免了重復投入。韓國政府把2012年預算稱作“就業(yè)預算”，將就業(yè)創(chuàng)造作為預算撥款中的最高優(yōu)先級事件。韓國政府已經(jīng)意識到就業(yè)是福利和經(jīng)濟增長的核心兇素，政府致力于建立有效的就業(yè)經(jīng)濟增長福利圈。

3.增強就業(yè)政策的協(xié)調性，制定國家層面就業(yè)戰(zhàn)略。自從亞洲金融危機以來，韓國政府意識到基于特定就業(yè)項目的直線管理方式在解決問題時作用有限，有必要建立一個國家層面的就業(yè)戰(zhàn)略。因此，2010年韓國政府將勞動部（Ministryof Labor，MOL）更名為雇傭勞動部（Ministry of Employment and Labor，MOEL），并授權該部門協(xié)調各類就業(yè)政策。韓國總統(tǒng)李明博授權成立國家就業(yè)戰(zhàn)略會議，旨在部署全國從上至下協(xié)調一致的就業(yè)戰(zhàn)略。到2012年4月為止，國家就業(yè)戰(zhàn)略會議一共召開11次，討論了就業(yè)所有領域的短期和長期策略，例如經(jīng)濟、產業(yè)、勞動力、教育和福利，形成韓國現(xiàn)行的主要就業(yè)政策“國家就業(yè)戰(zhàn)略2020”（National Employment Strategy 2020）。由雇傭勞動部主持的就業(yè)政策協(xié)調會議旨在對國家就業(yè)戰(zhàn)略會議宣布的政策實施系統(tǒng)的監(jiān)督和管理.增強部門之間、中央和地方政府之間的就業(yè)創(chuàng)造項目的合作。此外，由于私營部門是就業(yè)創(chuàng)造中的巾堅力量，政府和私營部門還聯(lián)合成立公共一私營就業(yè)創(chuàng)造咨詢委員會（ Public-Private JobCreation Consultative Committee），使得私營部門的就業(yè)創(chuàng)造活動在政府的指導下進行。公共私營就業(yè)創(chuàng)造咨詢委員會由五個主要的商業(yè)組織為代表組成（韓國商會，韓國產業(yè)聯(lián)合會，韓國國際貿易協(xié)會，韓國中小企業(yè)聯(lián)合會，韓國雇主聯(lián)合會）.著重探討商業(yè)組織在就業(yè)創(chuàng)造中的難點，以及未來公私合作的長遠問題。

4.實施地方定制化的就業(yè)創(chuàng)造支持項目。從2006年開始，勞動部實施“基于地方的就業(yè)創(chuàng)造項目”，以保障地方政府在設計和實施地方就業(yè)創(chuàng)造項目中起主導作用。2010年7月建立“地方就業(yè)創(chuàng)造戰(zhàn)略公告系統(tǒng)”（the Local Job CreationStrategy Noticc System），到2013年10月244個地方政府全部加入。通過“地方就業(yè)創(chuàng)造戰(zhàn)略公告系統(tǒng)”，中央政府向系統(tǒng)中記錄良好的地方政府提供資金支持，促進地方就業(yè)創(chuàng)造。

5.開展促進就業(yè)創(chuàng)造的稅收改革。主要包括以下舉措：（l）就業(yè)創(chuàng)造的投資稅收抵免制度（lnvestment Tax Credits for Job Creation）。為了促進就業(yè)創(chuàng)造的投資，韓國政府修正了原有的稅收優(yōu)惠措施.制定“就業(yè)創(chuàng)造的投資稅收抵免制度”.基于企業(yè)創(chuàng)造的新崗位提供稅收優(yōu)惠，鼓勵崗位創(chuàng)造。一般來說，企業(yè)投資數(shù)額的3%—4%可以享受抵免。如果創(chuàng)造崗位的數(shù)量超過政府要求.還可以享受額外抵免，每額外增加一個崗位多獎勵1 000萬韓元。如果新增崗位所雇人員是青年或高校畢業(yè)生，稅收抵免額度增加至1 500萬韓元。（2）為創(chuàng)造崗位的公司提供社會保險稅收優(yōu)惠。針對創(chuàng)造崗位的中小企業(yè)，韓國政府實施了為期兩年的社會保險稅收抵免系統(tǒng)，持續(xù)至2013年年底。如果所雇人員是青年，新增社會保險費享受全額稅收抵免.如果所雇人員不是青年.新增社保費享受50%的抵免。（3）就業(yè)于中小企業(yè)的青年可享受100%的收入所得稅抵免優(yōu)惠，享受期限上限為3年。（4）收入所得稅抵免制度改革。韓國政府擴大了收入所得稅收抵免制度的目標群體，并提高津貼水平。在制度改革前，享受優(yōu)惠的家庭通常需要撫養(yǎng)18歲以下的孩子，總收入低于1 700萬韓元。制度改革后，沒有18歲以下孩子的家庭也可享受收入所得稅抵免，達到抵免標準的家庭可享受的津貼額度根據(jù)家庭成員數(shù)量增加。

三、韓國市場性失業(yè)保障政策

市場性政策可以分解為勞動力供給政策、勞動力需求政策與勞動力市場匹配政策三大領域。市場性就業(yè)政策定位于遵循市場機制，彌補市場缺陷，提高勞動力市場效率，有效促進就業(yè)。在介紹市場性政策之前，先簡單介紹韓國就業(yè)保障系統(tǒng)（ EIS）。該系統(tǒng)是一個綜合系統(tǒng)，其目標是阻止失業(yè)，促進就業(yè)和職業(yè)能力發(fā)展，提供資金支持和對失業(yè)者提供就業(yè)援助，主要包含三部分內容：就業(yè)穩(wěn)定項目（Iob Stabilization Program）、職業(yè)能力開發(fā)項目（Job Capabilitv DevelopmentProgram）和失業(yè)救濟項目（U-nemployment Insurance）。1995年EIS引入之初，三個主要項目共有20個子項目，現(xiàn)在擴展至80—90個子項目。按照就業(yè)政策矩陣模型劃分，三個主要項目分別屬于市場性政策中的需求政策、供給政策和保護性政策。下面將EIS融到就業(yè)政策矩陣模型中分別進行介紹。

（一）供給政策

1.供給政策的核心是教育培訓。韓國的職業(yè)培訓隨著1967年《職業(yè)培訓法》（VocationalTraining Law）的實施而逐漸興起，為韓國的工業(yè)化和經(jīng)濟發(fā)展培養(yǎng)了大量技能型人才。隨著技術發(fā)展，企業(yè)勞動力需求發(fā)生變革，就業(yè)形式變得更加多樣化，對職業(yè)培訓提出新要求。由于原有政府主導的培訓系統(tǒng)參與率低，培訓與實際需求的差距加大，因此政府致力于建立市場導向的職業(yè)能力開發(fā)系統(tǒng)和“職業(yè)能力開發(fā)賬戶系統(tǒng)”，強調通過人力資源開發(fā)來增強個人和國家競爭力。

2.職業(yè)培訓項目覆蓋面持續(xù)擴大。在EIS實施之初，其中的職業(yè)能力開發(fā)項目適用于70人及以上員工的企業(yè)，并為建筑類企業(yè)和中小企業(yè)實施豁免條款。之后覆蓋面一直擴展，1998年10月l日起，擁有1個及以上員工的企業(yè)必須參加職業(yè)能力開發(fā)項目，繳納職業(yè)能力開發(fā)項目費。2005年1月1日起，所有具備資質的建筑企業(yè)被強制要求加入EIS。該系統(tǒng)一開始將以下工人排除在覆蓋面之外：（1）按天數(shù)計算的員工； （2） 60歲及以上的員工；（3）每月工時低于60小時或每周工時低于l5小時的員工。2004年1月1日起，覆蓋面擴展至（1）和（2）類員工。2006年1月l日起，職業(yè)能力開發(fā)項目擴展至60歲及以上員工。EIS中的職業(yè)能力開發(fā)項目包括企業(yè)內部職業(yè)培訓津貼，雇員培訓津貼，培訓設施貸款業(yè)務，培訓費貸款項目，換崗工人再就業(yè)培訓援助，職業(yè)培訓促進援助等。

3.建立市場導向的職業(yè)能力開發(fā)系統(tǒng)。2004年，政府出臺《工人職業(yè)能力開發(fā)法》（Workers Vo-cational Skills Development Act），確立了覆蓋工人一生各個階段的技能開發(fā)框架。2009年5月，政府開啟“建立市場導向的職業(yè)能力開發(fā)系統(tǒng)啟動”項目，并因此創(chuàng)立了需求導向的職業(yè)能力開發(fā)系統(tǒng)。2012年，政府設計“第二期職業(yè)能力開發(fā)基本計劃”，向著“共存和共享發(fā)展的技能型社會”邁進。

4.建立“職業(yè)能力開發(fā)賬戶系統(tǒng)”。在該系統(tǒng)下，求職者需要到職業(yè)中心接受咨詢，若咨詢結果認定求職者需要參與培訓，便可直接獲得培訓贊助費，上限是200萬韓元（如果是“就業(yè)成功一攬子計劃”的參與者，上限是300萬韓元），然后求職者可以基于個人的需求，從政府提供的多種培訓項目中選擇最適合自己的培訓課程。在培訓結束之后，培訓費會通過金融機構自動劃賬給提供培訓的機構。由于職業(yè)能力開發(fā)賬戶系統(tǒng)的針對性，培訓期限從6—12個月降低為4.5個月，減免了求職者不必要的項目參與時間，提高了培訓效率。 2012年，政府進一步規(guī)范職業(yè)培訓系統(tǒng)，其篩選過程更嚴格，并強調參與培訓人員的責任；在培訓賬戶生效前，求職者應積極找尋工作；在接受培訓前進行過培訓咨詢；不遵守規(guī)定的培訓者，包括放棄培訓機會的人或者是培訓中期輟學的人，將回收其培訓津貼，而且在申請下一次培訓時將處于劣勢。規(guī)范之后，培訓賬戶的人員數(shù)量從2011年的237 827人下降至2012年的189 525人，賬戶持有者的培訓參與率從2011年的74.8%激增至2012年的86.2%。

（二）需求政策

與供給政策相對應，需求政策從企業(yè)方著手，強調與穩(wěn)定崗位和創(chuàng)造崗位相關的一系列支持政策。EIS中的就業(yè)穩(wěn)定項目是典型的“穩(wěn)定”政策，由就業(yè)調整援助項同、地區(qū)就業(yè)促進項目，就業(yè)促進市場信息項目和其他項目組成。當經(jīng)濟衰退或其他惡劣狀況發(fā)生時，企業(yè)若實施崗位保留計劃，例如臨時停工、雇員培訓或休假等，政府便為企業(yè)提供就業(yè)保持補助金（2/3—3/4的雇員工資），以免裁減熟練工人此外.在“就業(yè)創(chuàng)造”支持政策方面，韓罔政府啟動了一系列就、¨曾長和經(jīng)濟增長協(xié)同進行的可持續(xù)發(fā)展策略，如綠色崗位和第三部門。

l.通過綠色產業(yè)新增綠色崗位。2010年韓國政府出臺《低碳綠色增長行動框架》（The Framework Act on Low Carbon Green Growth），奠定了綠色技術和產業(yè)發(fā)展、綠色崗位創(chuàng)造的法律基礎。從2009年到2012年，共計50萬億韓元投入綠色產業(yè)的崗位創(chuàng)造中，其巾包含清潔能源（熱能、風能），廢棄資源冉利用等，并建立了綠色發(fā)展總統(tǒng)委員會、地方綠色發(fā)展委員會和綠色發(fā)展工作組。在這種政策導向下，雇傭勞動部實施了綠色崗位創(chuàng)造項同，目的是增強綠色產業(yè)增長和就業(yè)創(chuàng)造的聯(lián)系，擴展培育綠色產業(yè)工人的職業(yè)發(fā)展能力，提供工作環(huán)境和產業(yè)結構改善的援助。首先，雇傭勞動部和環(huán)境部達成備忘錄，同意為促進和支持綠色社會企業(yè)的發(fā)展而合作，.2010年，開展了綠色崗位招聘會。2012年4月，11個綠色社會企業(yè)參與崗位創(chuàng)造項目。其次，制定綠色人才職業(yè)能力發(fā)展計劃。韓國政府根據(jù)綠色產業(yè)確定了15種綠色知識技能，并據(jù)此重置了理工類大學的專業(yè)設置。此外，綠色產業(yè)人力資源發(fā)展聯(lián)盟——“綠色技能聯(lián)盟”出現(xiàn)，專門針對綠色產業(yè)所需技能進行人員培訓，并確立了綠色產業(yè)國家技能資格系統(tǒng)。

2.通過發(fā)展第三部門來促進就業(yè)創(chuàng)造，例如社會企業(yè)和合作企業(yè)。2000年以來韓國關于第三部門發(fā)展的討論已經(jīng)出現(xiàn)，第三部門中的社會企業(yè)被視為一個既可以創(chuàng)造利潤又可自我發(fā)展的方法，一方面可促進就業(yè)增長，另一方面可增加社會服務。2007年，韓國政府頒布《社會企業(yè)促進法》（ Social Enterprise Promotion Act），希望構建系統(tǒng)化的社會企業(yè)發(fā)展體系。通過相關部門的合作.韓國政府確定了可以發(fā)展社會企業(yè)的領域，例如環(huán)境、農業(yè)和地區(qū)產業(yè)。2011年，“韓國社會企業(yè)促進機構”（Korea Social Enterprise Promotion Agency）成立，通過各種項目發(fā)展社會企業(yè)，包括宣傳成功模式、提供定制化咨詢服務、幫助社會企業(yè)獲取認證資格等。另外，在2012年，作為促進第三部門發(fā)展的另一條途徑，韓國政府頒布《合作企業(yè)基本法》（Framework Law on Coop-cratives）。旨在促進非盈利社會合作組織的發(fā)展，這些組織開展一些關于改善地區(qū)公民權利和福利的項曰.提供社會服務或者工作給貧困階層。韓國政府不儀促進新合作企業(yè)的成立，還將現(xiàn)有的合作企業(yè)作為實施政府政策的補充機構。

3.通過縮短工時促進就業(yè)創(chuàng)造。韓國早已于2004年引入40小時/周的工作系統(tǒng)。但是加班和假期的低使用率導致2010年雇員平均年工時達到2 187小時，在OECD國家中工時長度排第二，僅次于墨西哥的2 242小時。韓國的勞動者、企業(yè)和政府一致認為長時間工作對就業(yè)有負面影響。于是三方達成合作協(xié)議，爭取到2020年將勞動者年平均工時降低至1 800小時。2010年12月，韓國政府形成“綜合削減多余工時計劃”，從2011年開始啟用。該計劃要求地區(qū)雇傭勞動辦公室成立“工時移動監(jiān)督小組”，增強對公司工時的監(jiān)察。對中小企業(yè)提供免費咨詢，通過重組幫助其構建有利于縮減工時的工作環(huán)境，由此增加企業(yè)對新員工的雇傭。然而計劃實施至20l3年，韓國的工時長度（2 163小時）在OECD國家中仍然僅次于墨西哥（2 237小時）。但是也有研究指出，工時削減政策在韓國的實施確實能夠增強勞動者的幸福感。

（三）匹配政策

韓國失業(yè)匹配政策強調公共就業(yè)服務的提供和在線就業(yè)匹配網(wǎng)絡的建設。一直以來.韓國政府將就業(yè)服務丁作作為國家基礎建設的核心組成部分，不斷努力創(chuàng)新和改進，其規(guī)模不斷擴大，作為就業(yè)服務的網(wǎng)上延伸，在線就業(yè)網(wǎng)絡也持續(xù)改善。

1.不斷完善公共就業(yè)服務機構。1998年在亞洲金融危機爆發(fā)后不久，作為就業(yè)穩(wěn)定基礎設施的“職業(yè)中心”在韓國全國范圍內迅速建立。作為公共就業(yè)服務組織，職業(yè)中心提供就業(yè)援助（崗位輪換，職業(yè)咨詢），就業(yè)保險管理（管理就業(yè)保險持有者，發(fā)放失業(yè)津貼等）和職業(yè)培訓。但是，在職業(yè)中心成立初期，韓國就業(yè)服務水平在其認識和項目方面是很薄弱的。2005年之后，韓國政府擴展了公共就業(yè)服務機構，持續(xù)增加服務人員數(shù)量，以提供定制化的就業(yè)服務。2006—2007年620個新增職業(yè)咨詢師上任，并在2007年轉為公務員身份。政府還為求職者提供“定制化的就業(yè)服務”，根據(jù)職業(yè)咨詢評估個人能力，并據(jù)此制定“個人行動計劃”，這類服務增強了對就業(yè)弱勢群體的幫助。2009年政府實施針對低收入求職者的“就業(yè)成功一攬子計劃”，2012年實施針對青年的“青年成功就業(yè)項目”（Youth Employment Success.YES），還有針對中老年求職者的“尋找新工作項目”。2011年雇傭勞動部設立現(xiàn)場工作小組（On-site job-Team），提供現(xiàn)場就業(yè)支持服務。各個地區(qū)的雇傭勞動辦公室也建立了現(xiàn)場工作支持小組，由職業(yè)中心和勞動監(jiān)察部門的工作人員組成，提供現(xiàn)場就業(yè)支持。2013年，“就業(yè)成功一攬子計劃”雇傭400名咨詢師，增強定制化的服務和管理。同年10月開始，各地區(qū)職業(yè)中心陸續(xù)合并為82個大規(guī)模的綜合福利中心，例如2014年1月成立的“南陽州就業(yè)福利綜合中心”（Namyangju Employ-ment and General Welfare Center）為地方提供綜合就業(yè)福利服務。

2.增強“工作網(wǎng)”的在線就業(yè)匹配服務職能。一方面為公司提供求職者的信息，另一方面提供充足準確的招聘信息給求職者，其中特別強調中小企業(yè)的招聘信息。2005年韓國政府建立勞動力市場信息分析系統(tǒng)（Labour Market Informa-tion Analysis System，LaMAS），從三個主要的招聘信息網(wǎng)絡——作網(wǎng)、職業(yè)培訓信息網(wǎng)和就業(yè)保障信息網(wǎng)——向求職者提供信息。2009年采用了更準確的匹配技術，定位百分百匹配的崗位信息，包括工資條件、丁作地點和工作環(huán)境等。在線就業(yè)服務系統(tǒng)為求職者和招聘企業(yè)提供直接的在線虛擬會場。由于中小企業(yè)在招聘方面存在困難，因此從2009年開始韓國政府在工作網(wǎng)上增強了專門針對中小企業(yè)崗位空缺信息發(fā)布的職能，發(fā)布職位空缺的中小企業(yè)是優(yōu)先援助的對象。到2011年年底工作網(wǎng)上中小企業(yè)職位空缺數(shù)據(jù)庫達到500 000個。2013年工作網(wǎng)持續(xù)改進，使用了更加用戶導向的服務模式（改善了智能手機用戶職能），還開發(fā)了基于職業(yè)能力的工作搜尋機制，并提供根據(jù)求職者情況定制的就業(yè)信息分類服務。2013年10月，中央政府、公共組織、地方政府，包括地方工作網(wǎng)和私營工作搜尋門戶網(wǎng)站的24個崗位搜尋機構聯(lián)系起來，共享崗位信息。

四、韓國保護性失業(yè)保障政策

保護性就業(yè)政策的核心在于，當其成員因各種原因而處于非就業(yè)狀態(tài)時享有生存尊嚴的權利，國家需要在其缺乏牛活資源時提供社會保護。韓國的保護性失業(yè)保障政策是通過各種津貼、福利和救濟來保障工人失業(yè)之后的基本生活，屬于傳統(tǒng)失業(yè)保障政策的范疇。

EIS巾的失業(yè)救濟項目是保護性政策的典型代表。EIS一開始并不是系統(tǒng)的社會安全網(wǎng)，而是一個針對長期失業(yè)者的短期資助項目。EIS的企業(yè)覆蓋面和人員保障率逐年擴展，其覆蓋的企業(yè)數(shù)量在1998—2008年間增加了3.6倍，受保障的人員增加了1.8倍。現(xiàn)在失業(yè)救濟項目包括以下內容：

（l）求職者津貼。求職者津貼的領取資卡各足失業(yè)前的18個月內至少繳納180天的保險，津貼持續(xù)期從90天至240天不等，取決于繳費額度和年齡。獲取求職者津貼的前提是失業(yè)者要積極尋找工作，并向公共就業(yè)服務機構提交證明。2011年3月開始，新系統(tǒng)實施，失業(yè)者可以通過網(wǎng)絡向公共就業(yè)服務機構提交證明材料。求職者津貼的額度是之前平均工資的50%.底線設置為最低工資的90%，日津貼的數(shù)量上限為40 000韓元。若有資格領取求職者津貼的人因為疾病、工傷或者照顧兒童而停工7天及以上，可以申請“工傷疾病津貼”來代替求職者津貼。

（2）額外津貼。額外津貼被分為額外培訓津貼、個人額外津貼和特定額外津貼。額外培訓津貼提供給那些被公共就業(yè)服務機構認定為如果接受職業(yè)能力開發(fā)培訓就能夠更容易重新就業(yè)的人。這類人如果接受培訓，可以得到100%的求職者津貼，期限上限調至2年。個人額外津貼提供給那些被公共就業(yè)服務機構介紹過3次及以上崗位空缺卻又得不到崗位的人，該津貼認為這些人需要額外補助。他們可以得到求職者津貼的70%，期限為60天。特定額外津貼提供給那些由于失業(yè)率突然升高或者其他兇素而在再就業(yè)時而臨困難且失業(yè)津貼已到期的人，期限由雇傭勞動部制定。他們可以得到求職者津貼的70%.時間上限是60天。

（3）就業(yè)促進津貼。就業(yè)促進津貼作為鼓勵求職者津貼接受者通過積極的工作搜尋獲得再就業(yè)機會的促進機制啟用，可以分為早期阿就業(yè)津貼，大范圍求職者津貼和遷移津貼。大多數(shù)就業(yè)促進津貼足以早期再就業(yè)津貼形式發(fā)放的，該津貼提供給津貼領取期結束前已經(jīng)找到工作的求職者津貼受益人，他們可以獲得一定數(shù)量的補助作為鼓勵。該津貼旨在鼓勵失業(yè)者通過積極的工作搜尋行為實現(xiàn)更早冉就業(yè)。2010年2月，該系統(tǒng)實施了變革，對于還在津貼領取等待期就已經(jīng)找到了工作的人，以及津貼領取天數(shù)僅剩不到30天的人，不再發(fā)放早期再就業(yè)津貼。以開支來看，失業(yè)救濟數(shù)額的年增長率是30%，以受惠人員數(shù)量來看，增長率是25%，新加入受惠者的增長率是84.4%。用失業(yè)救濟受惠人數(shù)除以失業(yè)人數(shù)是反映失業(yè)救濟相對覆蓋率的指標。通過估算，該指標在1998年是0.29，2000年是0.29，2007年是0.94，2008年足1.09，這表明2008年失業(yè)救濟所起的作用比1998年增加3倍。2013年7月，失業(yè)保險費上升至l.10%（雇主和雇員各繳納0.55%）到1.30%（雇主和雇員各繳納0.65%）。

促進自我支持項目的發(fā)展，提高項目參與率。該系統(tǒng)中包含自我支持項目，向有工作能力的參與者提供更高額度的生活津貼，前提是他們要參與自我促進的活動，例如社會適應項目、職業(yè)培訓或者創(chuàng)業(yè)支持項目等。該項目始于2000年，目標是增強貧困者的自立自助能力，通過參加結構化的白我支持項目來擺脫貧困。但是，針對自我支持項目的管理非常薄弱，并缺乏細節(jié)性的指導，使得該項目的成功率很低。這是兇為自我支持項目與“國家基本生活保障系統(tǒng)”（ National BasicLivelibood Security System）出現(xiàn)矛盾。“國家基本生活保障系統(tǒng)”向貧困人群支付補充生活津貼，使其收入達到最低生活成本標準。一旦受益者收入超過最低生活成本，“國家基本生活保障系統(tǒng)”即取消其補充生活津貼領取資格，使得貧困者的整體收入反而降低，因此很多貧困者不愿意參加自我支持項目。為了解決這個矛盾，提高自我支持項目的參與率，韓國政府通過發(fā)放特殊津貼進一步擴展自我支持項目。

五、結論及啟示

與其他發(fā)達國家和地區(qū)相比，韓國在失業(yè)保障政策方面的探索時問并不長，但是在經(jīng)歷兩次金融危機之后已經(jīng)形成完善的體系。在1998年金融危機至今的探索中，韓國政府堅持構建社會保障系統(tǒng)，從其經(jīng)驗可以看到合適的社會福利系統(tǒng)的構建有助于應對金融危機造成的勞動力市場震蕩。通過本文的回顧和分析，形成以下結論：（1）韓國的戰(zhàn)略性失業(yè)政策強調頂層設計，社會各方合作，合理調動社會各界力量，達成共識，共同對抗危機；（2）其市場性失業(yè)政策著重職業(yè)技能開發(fā)，可持續(xù)的崗位創(chuàng)造和完善的就業(yè)服務；（3）其保護性失業(yè)政策通過各類津貼對失業(yè)工人的生活進行補助，在保障其基本生活的同時，更加強調其自身發(fā)展。

長期以來，失業(yè)是困擾各國的重大難題，我國也不例外。治理失業(yè)問題需要綜合的手段、系統(tǒng)的操作以及實時的評估，以便更加充分地應對突如其來的狀況，韓國政府經(jīng)過兩次金融危機的沖擊而構建起綜合的失業(yè)保障系統(tǒng)，為我國治理失業(yè)問題提供了寶貴的經(jīng)驗。（1）構建綜合失業(yè)保障體系。從文中可以發(fā)現(xiàn)，韓國政府構建了一個綜合全面的失業(yè)保障系統(tǒng)，包含積極促進政策和消極保障政策，注重中央政府和地方政府的分工協(xié)作，平衡企業(yè)方和勞動者的利益，考慮勞動力市場、教育系統(tǒng)和資本市場的聯(lián)動作用，致力于形成經(jīng)濟增長就業(yè)一福利的良性循環(huán)罔。（2）定期進行政策評估。由于構建綜合的失業(yè)保障體系，韓國政府投入了大量的人力財力，導致政府預算持續(xù)增加。為此，雇傭勞動部會定期進行就業(yè)保障評估，研究就業(yè)保障系統(tǒng)的改進方法。評估結果被用于重建和改善保障項目，以及制定每年的基金管理計劃。戰(zhàn)略和財政部運用評估結果作為預算參考數(shù)據(jù)，對于評估結果為“不滿意”的項目，其來年的預算會減少。（3）及時改進失業(yè)保障系統(tǒng)。一方面根據(jù)經(jīng)濟和社會環(huán)境進行及時調整，另一方面根據(jù)政策評估結果改進保障系統(tǒng)。從韓國經(jīng)驗可以看到，其綜合保障系統(tǒng)不是一成不變的，其覆蓋范圍、政策領域和資金投入在不斷變化。例如，政府不僅發(fā)展綠色產業(yè)，新增綠色崗位，也根據(jù)產業(yè)變化及時出臺針對工人的技能培訓.還重置了理工類大學的專業(yè)設置。這種聯(lián)動機制的確立能夠依據(jù)經(jīng)濟環(huán)境和勞動力市場環(huán)境對失業(yè)保障系統(tǒng)進行及時調整，從而更好地保障各方利益。

對于我國而言，國際經(jīng)濟環(huán)境的沖擊、國內經(jīng)濟結構的轉型、教育結構的不合理都決定了我國失業(yè)問題治理的高難度。從韓國經(jīng)驗可以看到，我國只有建立起兼顧各方利益的綜合失業(yè)保障體系，實現(xiàn)積極和消極政策、中央和地方、企業(yè)和勞動者、勞動力市場和教育體系的動態(tài)平衡，構建長效的聯(lián)動機制，才能有效應對失業(yè)問題，促進勞動力市場的和諧穩(wěn)定發(fā)展。