以地緣政治誘因觀點分析歐盟睦鄰政策

燕光磊

[摘 要]觀察歐盟統合，歐盟2004年東擴是一項重要事件，因為透過東擴，歐盟將原屬于蘇聯的中東歐國家納入歐盟會員國，并將歐盟價值規范與制度運作融入了中東歐新會員國的政治、經濟與社會生活之中，這一項成就讓歐洲大陸的和平與穩定局面大步向前。實際觀察睦鄰政策推動過程，這一套希望以誘因模式達成政策外溢的目標遭遇到許多挑戰，特別是在烏克蘭，使睦鄰政策實踐成果不如預期。

[關鍵詞]歐盟；睦鄰政策；烏克蘭；政策外溢

[中圖分類號]D815.1 [文獻標識碼] A [文章編號] 1009 — 2234（2015）10 — 0075 — 02

烏克蘭地處東歐，是歐盟與俄羅斯的過渡區，其政經發展與歐陸和平穩定有極大關聯。烏克蘭的基本特色為土地面積大（約60萬平方公里），人口占一定數量（約4400萬人），戰略地位亦相當重要（鄰黑海，并為油管路經之地），長久以來受歐陸左右強權文明的影響，無論在語言、文化、宗教與風俗習慣等面向展現多樣風貌，在后冷戰時期，東歐地區位處歐俄兩強競逐中間地帶，烏克蘭又為東歐地區核心國家，因此理解歐俄兩強互動關系，烏克蘭是一個相當重要的指標性國家。

一、歐盟對烏克蘭睦鄰政策與烏克蘭改革困境

不斷向外推動對外影響力是多數國家對外政策的首要目標，歐盟對外推廣民主制度自然也是對外發揮影響力其中一項政策目標，歐盟睦鄰政策制定即是此種思維下的產物，歐盟期望透過睦鄰政策影響周邊國家改革過程、向外拓展歐盟的制度、政策或價值觀。不過實際觀察，礙于眾多因素，周邊國家存在多種不同挑戰，其中烏克蘭的挑戰更為多重，導致當前歐盟睦鄰政策難以發揮功效。

（一）歐盟睦鄰政策與其對烏克蘭政策實踐

歐盟睦鄰政策起源于歐盟2004年東擴，歐盟預見東擴后將有更多新的周邊國家，因此需要新思維來響應新局勢。2003年3月歐盟發表“更廣化的歐洲與其鄰邦”文件，文件指出歐盟東擴后應“尋找新方式向外推動穩定、安全與繁榮”，借此尋求向外推動歐盟影響力新動力。〔1〕前歐盟執委會主席普羅迪（Romano Prodi）對未來歐盟睦鄰政策的看法則是“我們應該提供（鄰近地區）介于伙伴與會員身份間的關系，但同時不排除（最終）給予后者地位”以協助鄰近國家發展。〔2〕2003年7月執委會再發布“為新睦鄰工具鋪路”文件作為強化歐盟制定睦鄰政策基本立場。〔3〕睦鄰政策制定過程得力于歐盟擴張經驗，既然這些原先屬于共產主義陣營的中東歐新會員國能確實采納歐盟條件設定要求、滿足歐盟各項需求而順利加入歐盟，那么歐盟自然也能夠順此模式影響周遭國家，讓他們逐步轉化為歐盟發展模式的伙伴國。2004年5月歐盟正式發表“歐盟睦鄰政策戰略文件”做為推動睦鄰政策重要指針，同時決定在這個睦鄰政策的框架下投入人力與資源物力于政策目標。〔4〕

（二）當前烏克蘭改革困境

從當前烏克蘭的政治發展過程來看，烏克蘭的改革之路并不順遂，烏克蘭2004年橙色革命后尤申科上臺（2005-2010），其民主化程度雖略優于上一任庫奇馬時期 （Leonard Kuchma， 1994-2004），但2010年亞努科維奇上臺后民主化表現卻又倒退回庫奇馬時期。從自由之家近年來對烏克蘭的觀察評比可以看出，2011年與2012年烏克蘭的民主化程度呈現倒退狀態。自由之家評比的結果顯示治理、司法獨立與貪腐問題最為困擾烏克蘭的民主化程度，這項報告也指出一個非常關鍵的發現：烏克蘭近年司法改革獲得的初步成就，在自由之家的評比來看，這僅為粗淺的表面改革，實際上烏克蘭仍未觸及到司法獨立、打擊貪腐改革核心項目。相關研究也指出烏克蘭政商勾結是阻礙司法改革的重要因素，政府與企業部門采購、賄賂、貪腐現象層出不窮，司法制度未能扮演中立者角色。另外，烏克蘭的政黨活動資金外界始終難以一窺究竟。根據估計，地區黨（party of region）近幾年透過各種方式募得資金至少超過3億美元，多數來自烏克蘭國內大財閥的政治獻金，與此相關的發現則是全烏14位財富最多的企業家中，有7位當選烏克蘭國會議員，根據推估，這可能是政黨以國會席次作為籠絡財團的方式，以出售列名政黨議員名單方式作為換取財團的資金提供。〔5〕

二、影響歐盟誘因政策的地緣政治要素分析

烏克蘭的政治發展過程受歐盟、俄羅斯與烏克蘭內部政策選擇的三重要素影響，歐盟雖有心導引烏克蘭往歐盟東擴經驗看齊，但烏克蘭的改革過程并不如歐盟預期。下列三點是影響歐盟誘因政策的主要因素：

（一）歐盟內部政策制定的競爭與妥協

2004年歐盟睦鄰政策制定之初原具有政策競爭意涵，也因為競爭關系最終以妥協來達成各方共識。歐盟與會員國對下列兩大議題立場各有不同：其一是對于未來歐盟繼續擴大的可能，其二則是歐盟應該將資源投注在哪一重點區域，這兩項焦點議題左右歐盟睦鄰政策走向。從當前睦鄰政策的政策目標來看，睦鄰政策提供介于歐盟給予一般國家與會員國地位間優惠政策，也就是“除會員身分以外的優惠待遇”〔6〕，而推動方式乃是采漸進式而非一次到位作法，這些相關作法主要確保伙伴國未來朝歐盟期望方向改革、歐盟又得以避免明示提及伙伴國會員身分。〔7〕歐盟政策目標立意雖明確，但先天上卻存在一個難以回避的問題，也就是伙伴國身分未明的困境，烏克蘭自庫奇馬總統時代便公開宣示追求加入歐盟的決心（即便不放棄與俄羅斯保持切互動關系），反觀歐盟對烏克蘭的入盟問題始終保持“模糊”策略，既不公開承認烏克蘭近期入盟機會、也未曾拒絕入盟可能性。此種現象主要來自于歐盟的兩個主要擔憂：第一，受限于2004—2007年大爆炸的東擴過程，歐盟現階段難以進行大規模的擴張行動，尤其烏克蘭是現存俄羅斯外，土地面積與人口最大的歐洲國家，因此歐盟以睦鄰政策作為推遲周邊國家的入盟期望，形成一種短期歐盟 /烏克蘭的妥協方案，期望取得一種短暫的平衡關系。第二，包含烏克蘭、摩爾多瓦與白俄羅斯在內的東歐國家，政治與經濟發展面向與歐盟相去甚遠，即便與新會員國相較，這些國家仍需要更深層、更長久的調適時間才能達到入盟標準，這也是目前歐盟不愿公開承認烏克蘭入盟條件的主要因素。

（二）烏克蘭兩面平衡的外交政策

烏克蘭為新興的獨立國家，獨立前為蘇聯加盟共和國成員之一，目前仍保有與俄羅斯相當緊密互動聯系。總體來看，歐俄雙方相互競爭的誘因政策提供烏克蘭兩面討好的外交策略選擇，此種競爭的誘因關系對歐盟誘因有效性產生影響，尤其在歐盟近年來面臨歐債危機時更顯示其效果：根據民調中心所做的研究指出，歐債危機影響了烏克蘭民眾支持加入歐盟的意愿（2012年的民意調查指出歐債危機前后烏克蘭民眾支持入盟的比例大約下降5%-9%），〔8〕這也促使烏克蘭傾俄的政治精英兩面討好策略有更大發揮空間，自2008年5月烏克蘭順利加入世界貿易組織以來，烏克蘭對歐盟采取更為強烈的誘因要求：烏克蘭除要求歐盟應該盡速簽定雙方聯系協議（Association Agreement， AA）及其附加的自由貿易區協議（Deep and Comprehensive Free Trade Area， DCFTA ），另一方面也要求歐盟應該盡速提供烏克蘭公民免簽優惠待遇，作為鼓勵烏克蘭雙邊交流的具體作為。烏克蘭釋放的訊息也很明確，歐盟提供的誘因具可替代性，烏克蘭可以利用俄國的關稅同盟作為外交替代選擇，俄國近年強勢的經濟成長與歐盟的經濟疲弱形成強烈反差，烏克蘭可以從俄國選項中獲得更多誘因。歐盟對烏克蘭的兩面手法響應方式較缺乏彈性空間。

（三）外部誘因競爭者：俄羅斯

影響歐盟誘因政策有效性第三個因素是外部誘因競爭者的存在。東歐地區素為俄國傳統勢力圈，俄國長期以來和該區保有密切合作關系，因此面臨歐盟政策競爭，俄國對此的響應途徑也相當多重，俄國以歐亞經濟共同體作為整合俄國周邊國家的經濟整合的主要途徑，歐亞經濟共同體嘗試將蘇聯時期的加盟共和國納入共同體范疇，其終極目標是一個沒有貿易障礙、共同對外關稅、境內自由貿易以及政策統合的單一市場，目前會員國為白俄羅斯、哈薩克斯坦、吉爾吉斯斯坦、俄羅斯、塔吉克斯坦、烏茲別克斯坦，而摩爾多瓦、烏克蘭與亞美尼亞則暫為觀察員。目前白俄羅斯、哈薩克斯坦與俄羅斯三方已簽署共同關稅法則（Joint Custom Code），三國共享第三方進口關稅。烏克蘭目前未加入關稅同盟，但2003年烏克蘭國會曾決議加入俄國的共同經濟空間，但橙色革命后尤申科反對加入致烏克蘭加入俄國經濟整合行動受阻。2010年亞努科維奇上臺后，烏克蘭并沒有急于改弦更張，反而對共同經濟空間采取觀望，以該項舉措不能違反國內憲法為由持保留態度。俄國透過議題連結（將關稅同盟與天然氣相互連結）的方式誘使烏克蘭加入關稅同盟，俄國提出假使烏克蘭加入關稅同盟，則烏克蘭自俄國進口的天然氣價格將可從每千立方米425美元降至160美元。〔9〕俄國著眼在以俄國為主的關稅同盟和烏克蘭入歐盟安排具“相斥性”，如果選擇俄國關稅同盟，那么烏克蘭顯然就再也無法加入歐盟。

結語

基于以上觀察，本文認為受限于誘因政策妥協性與靈活度不足困境，歐盟對現階段烏克蘭政治發展影響力并不明顯，歐盟原先期望誘因提供越多、資源投注越大、烏克蘭政經改革程度越大的因果關系并未明朗。在現行架構下，除非烏克蘭國內局勢再度出現重大轉變，歐烏間誘因—改革模式將繼續保持在目前微妙的僵局狀態，歐盟如要突破此等困境，可能需要思考提供聯系協議簽署以外的戰略安排，對烏克蘭階段性與最終歐盟會籍身分給予更為明確的訊息。從政策外溢三層次角度來看，納入歐盟準會員國地位的周邊國家改革動能最為強大、國內支持改革的聲浪也最強，可以預期如果烏克蘭取得準會員國地位，屆時政經改革效果將非常明顯。不過并非建議歐盟應該給烏克蘭一張空白的入盟支票，相對的，歐盟應參考過去擴張經驗，由于烏克蘭政經狀況較為特殊，所以應在談判過程給予烏克蘭較長時期的入盟檢視安排與標準更高的改革要求。

〔參 考 文 獻〕

〔1〕 Wider Europe-Neighbourhood： Proposed New Framework for Relations with the Eastern and Southern Neighbours，11 March 2003，p. 9.

〔2〕Romano Prodi， “A Wider Wurope： A Proximity Policy as the Key to Stability，” Speech to the Sixth ECSA World Conference， http：//ec.europa.eu/external_relations/news/prodi/sp02_619.htm， 26 September 2007.

〔3〕Paving the Way for a New Neighbourhood Instrument， COM （ 2003 ）， 1 July 2003.

〔4〕European Neighborhood Policy Strategy Paper， COM （2004）， 12 May 2004.

〔5〕Razumkov Centre， “Political Corruption in Ukraine： Actors， Manifestations， Problems of Countering，” Special issue， National Security and Defense， No. 7 （ 2009 ） ， pp. 9—10.

〔6〕Alberto Chilosi， “The European Union and Its

Neighbours： Everything but Institutions？” European Journal of Comparative Economics， Vol. 4， Issue 1 （ Spring 2007） ，pp.25—38.

〔7〕Roland Dannreuther， “Developing the Alternative to Enlargement： the European Neighbourhood Policy，”European Foreign Afairs Review， No. 11 （ 2006 ）， pp.183—201.

〔8〕“Does Ukraine need to join the European Union？ 2002-2012，” Razumkov Center， http：//www.razumkov. org.ua/eng/poll.php？poll_id=387；“Public Opinion Survey Residents of Ukraine，” The Gallup Organization and International Republican Institute Baltic Surveys Ltd.， August 27-September 9， 2013， http：//www.iri.org/sites/default/files/IRI_Ukraine_August-September_2013_Edited%20Poll.pdf，

〔9〕“Russia to cut Ukraine， EU gas in ‘next few days， expert predicts，” 29 January 2013， http：//euobserver.com/foreign/118874， 12 March 2014.

〔責任編輯：張 港〕