基層協商民主叩響由管理向治理轉型之門

李小園

【摘要】基層協商民主是地方政府科學決策的重要基礎，是化解社會矛盾促進社會和諧的重要途徑，也是地方政府幫扶搭建的基層自治平臺。基層協商民主需要各類草根性的制度載體為依托，需要以政府部門自覺適應從管理到治理的領導模式轉型為前提。這是浙江基層協商民主實踐給予我們的有益啟示。

【關鍵詞】協商民主；基層；管理；治理

【中圖分類號】D621

【文獻標識碼】A

【文章編號】2095-5103（2015）10-0007-03

黨的十八大報告明確指出，“社會主義協商民主是我國人民民主的重要形式”。十八屆三中全會通過了《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，在“國家治理體系和治理能力”“社會治理”“政府治理”等概念中，將以往通常使用的“管理”改為“治理”。基層協商民主既是我國協商民主體系的重要組成部分，又是推進地方政府從管理向治理轉型的重要抓手。本文以基層協商民主在浙江的實踐為例，對此進行探討。

一、基層協商民主在浙江的實踐

浙江省是市場經濟的先發地區，民眾的權利意識和民主意識相對發達，浙江也因此成為基層民主政治試驗的熱土，基層民主的制度創新一直走在全國前列，先后涌現出了“民情溝通日”“民主聽證會”“民主評議會”“居民議事會”“行業工資集體協商”“工會社會化維權”等多種制度化的協商民主形式，溫嶺市首創的“民主懇談”制度，更是堪稱近幾十年來誕生的制度化水平最高的基層協商民主形式。自20世紀90年代后期以來，浙江和四川均為我國基層民主試驗最具典型性的兩個地區。四川的經驗主要集中在民主選舉方面，而浙江的經驗則主要集中在民主協商方面，分別代表了各具特色的兩種基層民主發展模式，即選舉民主模式和協商民主模式。從實效來看，浙江的各種形式的基層協商民主實踐凸顯了黨委政府與社會各界的溝通對話亮點，既增進了官民之間的信任合作，提高了基層治理的實效，又有效地培育了基層官員和民眾的民主意識、協商意識、合作意識。以浙江衢州模式為例，常山縣自2005年11月創建了“民情溝通日”制度以來，堅持確定每月10日為固定的民情溝通日，以行政村為單位，由村黨組織或村委會在相對固定的場所召集廣大村民開展活動。活動主題是“聽民聲、察民意、知民情、解民憂、幫民富”。活動組織者依照相關制度設計，事先確定活動主題，公告于廣大民眾。經過一定時間的醞釀，鄉村干部與村民群眾就相關問題開展面對面的交流，當面聽取意見，共同協商對策，并當場作出承諾，及時給予辦理。活動后就相關問題和情況的處理做出信息反饋。常山縣的“民情溝通日”制度建構了獨特的溝通與協商機制，并將其嵌入農村利益協調與整合過程。村民群眾可以借助民情溝通的活動平臺充分表達自己的意愿和利益需求，使各種信息和意見充分地呈現在決策者面前，既彌補了選舉之后村莊治理的民主化缺陷，也有效地增強了村民的公共參與熱情，促進了村民公共參與的理性化、有序化。據統計，截至2008年12月，常山縣參與“民情溝通日”活動的人數達到了38.2萬多人次。該活動的積極意義在于對民情溝通活動的時間、場所、組織者、議題、方法、步驟、職責分工以及解決問題的途徑、期限等均做出了具體明確的規定，形成了一整套保障村民公共參與的機制和規則，賦予了在民主協商基礎上形成的公共決策必要的合法性和權威性。

至2007年6月底，衢州市106個鄉鎮（街道）2597個行政村，全部開展了“民情溝通日”活動，妥善化解矛盾糾紛2520件次，有效地促進了農村社會的和諧穩定。

在推廣“民情溝通日”制度的過程中，衢州下轄的江山市也創造出了以大陳村為代表的村級重大事項民主協商制度。該項制度具有明確的協商內容和參與主體對象，協商的內容確定為“三重一大”，即重大決策、重要村干部的任免、重大項目安排、大額度資金使用。參加民主協商的對象為村民代表、黨員、退位老干部等，并根據協商內容適時邀請鄉黨委、政府有關領導或吸收駐村干部、專業技術人員參加。民主協商以專題協商、書面協商、懇談協商三種形式進行。協商前，提前通知參加民主協商的人員，讓其有足夠的時間調研和思考，以提高協商質量；協商時，讓村民暢所欲言，對村民提出的意見、建議，根據需要采取舉手表決、無記名投票、民主測評等方式，以強化成果運用。村民提出的意見、建議，均指定專人負責記錄，經整理后形成書面意見，分別向村兩委、鄉黨委、政府及有關部門報送。村兩委對民主協商后的重大事項決策、執行情況，除有保密規定外，適時在一定范圍內公開，以接受各方監督。大陳村的村級重大事項民主協商制度以健全的制度形式，將“民情溝通日”制度從一種溝通機制轉變成一種常態化的村莊民主治理機制，在促進村莊治理的民主化以及提升村莊治理績效上邁出了可喜的一大步，大陳村也先后榮獲中國歷史文化名村、中國最美鄉村提名獎、浙江最美村莊、省級農村基層黨風廉政建設示范村等榮譽稱號。

二、浙江基層協商民主實踐的有益啟示

1.基層協商民主是地方政府科學決策的重要基礎

協商民主是以平等、自由對話為形式，討論、爭辯為手段的公共協商式民主，其包容與妥協體現得更為充分。因此，這種民主是一種利益均衡型政治。因此，重民智、集民意、聽民聲，以平等自由的對話、討論、商量著辦事是協商民主的重要內容。“商量辦事”曾經被毛澤東稱為“新民主主義的議事精神”。習近平總書記指出：對于群眾正常、合理、善意的批評和監督，不論多么尖銳，我們都要歡迎，不僅“忠言不能逆耳”，更要“敏于行”。作為執政者，其政治智慧的增長、治國理政本領的增強，無不源于人民群眾的實踐。重大工作和重大決策識民情、接地氣、知民情、解民憂、紓民怨、暖民心，這些都離不開多商量、會商量。

基層協商的關鍵是要找準群眾關心關注的熱點難點問題，而最能影響基層民主發展的地方在基層，群眾最切身的利益更在基層，所以應該有事多商量、遇事多商量、做事多商量，要將群眾的提案、建議案以及社情民意擺到協商議題中來，設計方面要事先考慮“為何協商、和誰協商、協商什么、何時協商、怎么協商、協商后如何執行、協商結果處理反饋”等。要堅持重要會議請群眾列席、重大調研視察請群眾參與、民主監督請群眾參加、重大民生建議請群眾參謀的制度。在確定提案內容、協商議題和重點調研視察主題時，把廣泛聽取群眾意見建議作為必經程序，真正做到“訪民情、表民意、聚民智、借民力、惠民生、化民怨”。只有這樣，才能有效地調動群眾有序政治參與的熱情。同時，干部可將群眾中有價值的意見和建議，轉化為科學決策的參考，或直接轉化為決策部署，所謂“取之于民，用之于民”。

2.基層協商民主是化解社會矛盾促進社會和諧的重要途徑

改革開放三十多年來，隨著我國經濟社會的快速發展，貧富差距等社會問題也逐步暴露出來，社會的和諧穩定遇到了嚴重的挑戰。社會穩定的基礎和關鍵在基層，如果基礎不牢，將難以實現長期的和諧穩定。特別是那些涉及人民群眾利益的決策和工作因未與群眾進行充分協商而往往缺乏廣泛的民意基礎，進而容易導致群體性事件的發生。因此，要實現長期的和諧穩定必須首先關注基層建設。如何妥善處理好進一步的改革、發展和穩定問題，基層協商民主能夠也應當發揮最重要的作用。一方面，由于涉及人民群眾利益的大量決策和工作主要發生在基層，因此，圍繞這些決策和工作的協商也應主要在基層開展。另一方面，社會主義協商民主彌補了選舉民主中多數決原則下贏家通吃的局限和少數人意見、利益被忽視的弊端，更為重要的是，通過廣泛的、多層次的民主協商，有利于在國家治理體系中擴大共識，促進社會和諧。西方傳統的民主政治形式是借助投票方式對選民偏好進行聚合進而作出政策選擇，社會主義的協商民主制度以“平等包容”“和而不同”為其重要原則，但是利益的矛盾關系往往使法治社會的公正一般只能做到程序上的形式公正，而不能保證事實上的完全公正，而協商民主過程中以權利平等為基礎，以平等對話、平等討論、相互理解和包容為前提，恰好彌補了這一不足，同時協商中原有平等的社會關系和良好的政治環境，能為尋求最大公約數的原則凝聚社會共識，更好地解決人民群眾的實際困難和問題，及時化解矛盾糾紛，促進社會的和諧穩定。正如瓦拉德茲指出的那樣，“協商民主能夠使人們更好地理解其他參與者的期望、關懷與需要，使人們不斷完善自身的人格，學會尊重他人。通過理解和尊重他人的需求和道德利益來培養人們妥協和節制個人需要的愿望”。

3.基層協商民主需要各類草根性的制度載體為依托

協商民主是我國社會主義民主政治的特有形式和獨特優勢，是黨的群眾路線在政治領域的重要體現。基層群眾充分參與基層公共事務的管理，拓展了民主的深度和廣度，有利于推進協商民主制度化、程序化、規范化。當下的基層協商民主實踐中，尤其需要一些鄉規民約式的制度來落實群眾的民主管理權利。一種是鄉規民約式的協商議事制度。這種以原有的制度體系框架與本地的基層治理環境結合，以鄉規民約的方式在基層公共事務的不同群體之間、群眾與基層自治組織及基層政府之間實行的溝通方式，體現了多樣性和靈活性的特征，并與當地的經濟社會發展和人文環境緊密相連。比如溫嶺的“民主懇談”，杭州的“湖濱晴雨”，衢州的常山，江山的大陳村等就是這類草根性的協商模式，成效顯著。另一種是草根性的問責與監督制度。當前基層民主協商問責與監督的制度主要有兩種方式：一是民主評議會和村（居）務監督委員會，典型的是浙江玉環縣實施民主評議監督村干部形式；二是基層監督委員會制度建設，有浙江武義縣的“村務監督委員會”制度，其方法是由村民直選產生具有獨立性和超脫性的監委會，它直接對村民大會負責，可以對村兩委未按村務制度作出的決定或決策提出廢止建議，以確保村民知情權和監督權的實現。以上兩種制度方式表明，問責與監督制度在協商民主中的積極作用最大限度地形成了“黨政群共商共治”的和諧局面，更好地實現了由社會管理向社會治理的遞進和轉變。

4.基層協商民主倒逼政府部門自覺適應從管理到治理的領導模式轉型

浙江基層協商民主的實踐，在很大程度上就是一個由政府幫扶搭建的基層自治平臺，讓群眾參與基層治理的整個調研、決策、實施、檢驗過程，以有效解決基層治理中由于公民個體意識增強、利益多元化、觀點多維度帶來的時代難題，變以往吃力不討好的“雙輸”為“雙贏”。而要取得這樣的理想效果，需要政府部門自覺適應從管理到治理的轉變。

一是由“為民作主”向“由民做主”的民本思維轉變。治理區別于管理的重要特征之一就是強調公共事務相關主體的平等參與、協商互動。并為此構建多元主體共同參與的平臺、完善多元主體平等協商的機制，從而激發社會活力。為此，政府部門要改變以往的錯位，讓群眾對自己的事情做主。真正樹立主體多元、平等參與、協商互動的理念，學會協商議事、協商辦事。

二是處理好協商和民主的關系。要防止出現兩種傾向：其一，只注重協商，忽略民主，將協商替代民主。這是很危險的，民主是基礎，沒有民主就沒有真正意義上的協商。其二，只重視民主而忽略協商。協商是更廣泛的參與，沒有協商，民主就是一句空話。協商、民主兩者是相輔相成的，不是相互沖突的。要實現兩者的對接互補，就要不斷地總結經驗，加強基層協商民主的頂層制度設計，形成符合國情、符合當地實際的協商民主體制機制，努力造就又有集中又有民主、又有紀律又有自由、又有統一意志又有個人表達的良好政治生態。

三是培育基層民眾政治參與的意識和能力。首先要培育民眾現代社會的權利意識。消除君君臣臣的服從意識。我國憲法規定：中華人民共和國的一切權力屬于人民，人民是政治意義上的人民，是社會政治生活和公共生活的主體，享有各種政治、經濟和社會權利。所以，一要讓民眾說事議事，培養民眾的家園意識、強烈的歸屬感和責任感；其次要提高民眾的政治文化水平，為民眾政治參與提供條件；再次要提高民眾的法治意識，讓村民知道政治參與是自己管理村務的基本權利，使其明白政治參與的價值；還要營造政治參與氛圍，通過村民參政議政活動讓其感受政治參與的有用性和必要性，使參與成為一種習慣；最后要給民眾參與協商留有空間和時間。留空間是為解決民眾由于各自生存境遇不同和認識角度不同帶來的問題，最終形成多數人可以接受的“社會共識”。留時間是因為民眾在自己做出決定之前需要足夠的心理適應和行為適應時間，深思熟慮才有好結果。

習近平總書記就社會建設和治理工作強調指出：“一個好的社會，既要充滿活力，又要和諧有序”。如何使這兩者有機統一，關鍵在基層，希望也在基層。浙江基層民主的一系列創新性實踐做法，寓德治、法治、自治為一體，廣泛發動基層社會組織和公民個人參與社會治理，實現多元主體的共治，有效改變了以往地方政府包攬一切、單打獨斗的職能錯位，既是探索完善社會主義協商民主體系的現實樣板，又是社會建設從管理向治理轉型的現實樣板，具有一定的前瞻性和借鑒指導意義。

責任編輯：趙春燕