論行政行為選擇的倫理評價

王傳民

[摘 要]行政主體做出行政行為選擇之后，必然存在著對其進行行政倫理評價。行政倫理評價主要是對行政倫理價值進行判斷與認定，它是客觀規定性和主觀必要性的統一。對行政行為選擇的倫理評價主要依據行政主體的動機、手段和目的；正確處理好三者之間的相互關系是進行合理的倫理評價的基礎，其關鍵是要處理好動機與目的、手段與目的之間的相互關系。

[關鍵詞]行政行為選擇；倫理評價；動機；手段；目的

[中圖分類號]B82-051 [文獻標識碼] A [文章編號] 1009 — 2234（2015）10 — 0048 — 02

行政行為選擇是指行政主體（包含政府及公務員）在行使職權過程中，對各種可行性方案，尤其是在面臨價值沖突和利益分歧的各方案之間進行的取舍。行政主體作為國家和人民的幸福創造者和利益的維護者，其做出的行政行為，包括行政目標的制定、行政方案的實施、行政績效的考核等，不僅關系著利益分配及最大化的問題，還涉及到是非、善惡的道德評價問題，前者屬于功利價值范疇，后者屬于倫理價值范疇，二者相互影響，彼此制約。

一、行政行為選擇的倫理評價對象及范圍

只有公共行政機構及其行政人員才有權力做出相應的行政行為，并承擔相應的責任和義務，因此，行政行為選擇的倫理評價的對象只能是政府及公務人員。簡言之，就是以“行政行為者”為評價對象。當然，有時候某一行政行為的選擇要涉及眾多的政府部門及公務人員，單就這一行政行為而言，評價對象是明確的，即做出這一行政行為選擇的整個行政團體。如果再具體考慮到部門內部人員的分工及合作，那么，評價對象如何確定，確定之后如何評價，就要具體問題具體分析，具體情況具體對待，實事求是，不能一概而論。

“倫理是關于哲學、價值和道德準則的世界。”〔1〕“行政倫理評價，是對行政倫理價值與行政人員的行為品質進行判斷，必然適用一定的價值標準，這個價值標準屬于一定的道德機制，并不是以效益及效益為主的經濟價值能夠涵蓋的。”〔2〕行政行為的選擇是一項復雜的任務，涉及到行政主體基于行政動機的行政目標的制定、行政手段的選擇、行政目標的實施過程以及對行政目標實現程度的考核，甚至還包括對行政考核的合理性、公正性的再考核。總之，對于行政行為選擇的倫理評價是一項系統的、綜合的、復雜的工程。

二、行政行為選擇的倫理評價的必要性

如前所述，行政行為選擇不僅是個功利價值問題，還是個倫理價值問題，涉及到是非、善惡的道德評價。所以，針對行政主體的行政行為選擇，我們有必要對其進行相應的倫理評價，它是客觀規定性和主觀必要性的統一。

（一）客觀規定性

所謂客觀規定性是指，我國《憲法》、《國務院組織法》、《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》、《公務員法》等相關法律法規對政府及其公務人員的責任都做出了明確的規定，要求行政主體依法組織和管理國家和社會公共事務，并對其承擔相應的責任。所以，對于責任的界定，尤其是對行政行為選擇的倫理價值問題的探討，必然需要對其進行相應的（倫理）評價。

（二）主觀必要性

作為國家和人民幸福的創造者和利益維護者，行政主體有必要對其做出的行政行為選擇自覺主動的進行價值考量和反思性評價，盡最大可能實現和維護好國家和人民群眾的切身利益，這也是對公務人員自身道德素養和行政倫理修養的一種衡量，更是其實現個人自身價值、塑造政府和公務員良好形象、杜絕行政失范現象的必然要求，對于行政主體自身的行政實踐具有十分重要的激勵意義。

三、行政行為選擇的倫理評價依據

倫理學中，善惡是評價某一行為好壞的一對基本用語，那么，行政行為的善惡具體是指什么呢？按照王偉的觀點，凡是符合國家和人民利益以及行政倫理準則要求的行政行為就是善的；凡是違背國家和人民利益以及行政倫理準則要求的行政行為就是惡的。針對某一行政行為，我們應該依據何種考量才能對其做出公正的倫理評價呢？概括起來主要有三種觀點：動機說、效果說和綜合說。

（一）動機說

這種觀點認為，行政主體在面臨多種行政行為選擇時，只要其自身動機純正，不懷私心，內心考慮的完全是公共利益和人民福祉，那么，這一行政主體做出的行政行為選擇就是善的，好的，即便最終由于自身能力問題（主觀條件）或其他不可抗拒的外力因素（客觀條件），致使沒能產生好的結果，不過那一點也不重要，我們仍應該抱以諒解的心態表示其做出了善的、好的行政行為選擇，應該得到肯定。動機本身說明一切，不問實際功效，這無疑與義務論的觀點是一致的。這種觀點貌似合情合理，確實，單就這一行政主體自身的個人道德素質和行政倫理修養而言，我們沒理由否定其善的、好的一面。然而問題是，我們一旦“離開行政職務和行政特點去進行行政倫理評價，行政倫理評價就失去了針對性……其結果必然導致被評價者不再以職位與職責相應的行政職業道德要求來規范自己……缺少激勵和約束作用，最終導致責任、權力游離于職位的非道德行為因為不被評價而不能糾正。”〔3〕這是相當值得我們警醒的。另外，由于動機是一種心理活動，無法直接明顯的證實其真假和善惡，所以，僅以此為據進行行政倫理評價會面臨很多問題和詰難。

（二）效果說

與“動機說明一切”的觀點相反，這種觀點認為，對行政主體的某一行政行為選擇的倫理評價，只要能夠實現既定的行政目的（或目標），取得預想的效益，不管采取何種性質的手段，不論抱以什么樣的動機，都應該被認為是善的，好的，都應該得到肯定，只要最終的效果好，惡的手段也可以得到辯護，還會被夸贊能力突出，有才干；反之，就是惡的，不好的，應該受到相應的譴責和追究，只要最終效果不好，再高尚的動機也得不到同情，再純潔的手段也不能被諒解，甚至會被認為是無能的表現。這一“效果說明一切，手段可以得到辯護”的觀點無疑是效益主義的理論在行政實踐中的具體體現。在市場經濟條件下，行政主體的行政行為選擇能夠帶來好的效果，通俗點說，就是取得了較好的政績。首先應當肯定，以政績作為行政倫理評價的依據之一是正確的，但是把政績評價作為行政倫理評價的全部（或唯一）依據則是不可取的。

在我國，信奉這種行政倫理評價依據的人并不在少數，應該說是一種普遍的社會現象。甚至不乏有某些行政機關或個人用政績評價代替行政倫理評價。照這種認識，只要能達到預期行政目的，浮夸和假冒、行賄和受賄等都是可以允許的，甚至是最佳的。如果繼續任由這種認識發展下去，勢必會給正處于轉型期的我國社會帶來嚴重的道德滑坡和社會風氣的惡化。如何糾正這一片面認識，確立恰當的行政倫理評價依據，樹立科學的政績觀，這些都是很值得我們認真反思的問題。

（三）綜合說

承上而言，“動機說”只注重行政主體的“德”，卻忽視了其行政職務的客觀要求，在一定程度上偏離了公共利益和人民的福祉；而“效果說”只注重行政主體的“才”或能力，為達行政目的可以動用一切手段，卻掩蓋了行政倫理準則對其自身的要求，背離了一名公務人員應有的行政倫理道德素養；盡管如此，但在某些特定的情境下，二者也都有其合理性的一面。然而嚴格來說，二者都是一種片面性的認識，顧此失彼，皆不能完滿可靠的作為對行政主體行政行為選擇的倫理評價的充足依據。鑒于此，王偉指出“考察和判斷某一具體行政行為選擇的善惡，必須既看動機，又看效果，聯系動機看效果，透過效果查動機。”〔4〕他認為這是關于行政行為選擇的倫理評價中對待根據問題的一條總原則，并且強調要在具體環節上應該有所側重。王偉把行政行為選擇的動機和效果及其相互關系綜合起來考察，相對于“動機說”和“效果說”更能合理地做出判斷。但是，從動機的產生到目的的實現過程，中間必不可少的一環是行政手段的選擇與運用。因此，應當在王偉認識的基礎上，同時加入對行政手段善惡性質的考察，綜合處理好行政行為選擇的動機、手段和目的之間的相互關系，并根據實際情形在具體環節上有所側重，這樣才有助于對行政主體的行政行為選擇做出更加全面而合理的倫理評價。

正確處理行政行為選擇的動機、手段、目的三者之間的相互關系，關鍵是要處理好動機與目的、手段與目的之間的相互關系。

一方面，如果對行政行為選擇的目的的評價離開對其動機的考量，其目的的合理性就會大打折扣；同時，如果不對行政目的進行動機性評價，還會形成另一種評價上的偏差，即短期行為導致的顯性效果得到高評價，而長期行為所創造的隱性效果只能暫時得到低評價或不評價。其結果勢必造成短期行為泛濫，長期行為大大萎縮。例如，某些官員為了政績就大搞“面子工程”、“形象工程”，看似政績突出，實則勞民傷財，更不利于長遠發展。因此，對某一行政行為選擇的倫理評價，既要看動機，又要看效果，聯系動機看效果，透過效果查動機，并要在具體環節上應該有所側重。具體而言，在動機與效果善惡都不清楚的情況下，通常應該把對效果的善惡的考察放在首位，在二者的善惡都已明了的情況下，應該注重其動機。

另一方面，行政行為選擇的目的與手段之間存在著不可分割的聯系，絕對不能為了達到行政目的，就不加限制的選擇行政手段。“行政手段的價值取決于用以達到的行政目的的倫理性質；但行政目的只是決定行政手段，而不是證明行政手段的正確。”〔5〕對于“效果說”所持的“目的可以為手段辯護”的認識，從行政行為選擇的意義上說，這不過是借口行政目的崇高來掩飾不符合行政倫理的行為。行政實踐不斷表明，“行政手段的真正價值是在結果中體現出行政目的”〔5〕。如果行政主體選擇卑鄙的行政手段去實現高尚的行政目的，那么結果注定不會如其所愿，從而殃及行政目的的性質也會被歪曲。所以，行政手段的有效性決不能違背行政目的的倫理性，而且必須是真正為了實現這個行政目的，二者是密不可分的統一體。

〔參 考 文 獻〕

〔1〕 〔美〕喬治·弗雷德里克森.公共行政的精神〔M〕.張成福，等，譯.北京：中國人民大學出版社， 2003.

〔2〕段鷹，賀芒. 行政倫理評價標準的價值分析〔J〕.學術界， 2007，（04）.

〔3〕劉慧.行政倫理評價中的問題及對策〔J〕.中國行政管理， 2004，（05）.

〔4〕王偉，鄯愛紅. 行政倫理學〔M〕.北京：人民出版社， 2005.

〔5〕王偉.倫理沖突中的行政行為選擇〔J〕. 倫理學研究， 2002，（01）.

〔責任編輯：張平凡〕