論我國行政決策聽證主持人制度的完善

許江濤

行政決策聽證的主持人在聽證程序中發揮了很大作用，他切實保障聽證的順利進行，確保當事人實現權利，使聽證制度發揮積極的作用，也是行政決策聽證程序是否公正的一個衡量尺度。

一、行政決策主持人的選任

行政決策聽證主持人的人選主要有兩種形式：一種是美國的行政法官制，另一種是由行政機關的首長或指定的人員擔任，絕大多數國家采用后一種做法。選任主持人標準有兩點：一是確保主持人地位獨立、中立，唯有此前提，才能保證其指引程序公正地進行。二是確保主持人專業，這樣才能為行政決策聽證程序的參加人及民眾所信賴，做出專業的、正確的判斷。因此，美國的行政法官是從有律師資格和行政經驗的人員中選出，并有獨立于行政機關的一系列保障使其專門從事聽證工作。在加拿大，行政決策聽證主持人的產生取決于聽證的性質和類型。行政決策聽證在大多數情況下由決策機關主持，但并不排除民眾代表主持的可能性。決策機關在聽證中，要遵守利益沖突規則、防止預斷規則和公開原則。且不管主持人是否是決策機關人員，都應符合一些基本要求：一是公正和不偏不倚，二是具有確定聽證基調的技巧和主持的藝術。[1]

二、行政決策主持人的權力

另一方面涉及到的是行政決策聽證主持人的權力問題。從世界各國關于聽證主持人制度的立法來看，有的國家規定，行政決策聽證主持人只享有組織聽證的權力，而沒有任何的決定權，如德國、日本;而有些國家規定行政決策聽證主持人不僅有組織聽證的權力，而且有作出初步決定或建議性決定的權力，如在美國，行政決策聽證主持人即職業的行政法官，他們就具有組織、初步作出決定和建議的權力。而前面提到的加拿大，當其由決策機關來主持的時候，自然就具有決定的權力。

三、我國聽證主持人制度的現狀及缺陷

決定者的中立性是程序公正的一個必備前提，而決定者的獨立性又是其中立性的前提。在行政決策聽證程序中，聽證主持人即應當發揮其決定者的角色功能指引程序的順利進行，保證程序的公正。另一方面，要使聽證主持人能勝任這一職位，他應該有相應的專業知識及資質，這樣才能得到聽證的當事人、行政機關及公眾的信賴。但我國目前還沒有一支專業的行政聽證主持人隊伍，聽證主持人一般由行政機關的工作人員擔任，他們在主持聽證時不具有獨立的法律地位，因而也就難以做到中立性。而且，由于他們不是專職的或專業的人員，其在相關的行政管理領域及法律知識方面就會有所欠缺。在控制聽證進程的能力上也會因此受到影響。比如我國目前的價格聽證一般由價格主管機關組織，聽證主持人也是價格主管機關的官員，這樣的設置就很容易讓行政決策參與者感覺主持人容易偏向行政機關一方，難以保證聽證結果的公正性。

四、完善建議

公眾感知的公正中有兩個要求：決定者的中立性和決定者是否可信。這直接影響到行政決策聽證是否能實現其行政民主的目的，綜合以上的分析，筆者認為從以下幾個方面完善我國的行政決策聽證的主持人制度：

（一）借鑒美國行政法官制度，建立行政聽證委員會，完善主持人隊伍

建立一支專業的行政決策聽證主持人隊伍是必要的，這不單是針對行政決策聽證，而是針對各類的聽證。聽證制度在我國逐漸發展，適用領域也會越來越廣。建立專業的行政決策聽證主持人，是符合其發展需要的。在具體的構建上，可以考慮類似美國行政法官的行政聽證委員會。由于我國本沒有行政法院的設置，也就沒有行政法官的稱謂，若與美國一樣設立行政法官，會引起不必要的誤會。因此建立行政聽證委員會會更加合適，從而再建立行政聽證制度的組織保障、人員保障、業務保障。一方面從其機構設置上保持其相對獨立。組織上組建在行政編制上，隸屬于各級行政機關的行政聽證委員會系統，該系統的級別可以與各級行政機關的級別相對應，但行政聽證委員會系統實行垂直管理，單位經費由國家財政單獨列入各級財政預算，專款專用。另一方面，要使行政聽證主持人具有職業性。聽證主持人要求必須熟悉相關行政管理領域的專業知識、相關的法律知識，具有較強的對聽證程序的控制能力，從而使聽證主持人隊伍專職化。筆者認為，如果行政決策聽證的主持人能達到專職專業化的程度，那么就可以賦予行政決策聽證主持人不僅有主持聽證的權力，還有做出決定或者建議性決定的權力。

（二）實行職能分離的原則，保持聽證主持人地位的獨立性

楊惠基教授說：“若聽證主持人不能處于比較超脫的地位，勢必不能以客觀公正地評判是非。不能想象，聽證活動可在一個存有偏見的人主持下進行，如果這樣，只能使聽證成為徒具公正面紗而實為欺騙世人的鬧劇。從這個意義上可以認為，聽證主持人的獨立性是聽證制度的核心。”[2]所以，要保證聽證主持人地位的獨立性，必須實行職能分離的原則。也就是說，行政決策聽證中調查人員、主持人和決策機構要相分離。[3]職能分離的原則能使裁判者在爭端的各方之間保持一種“超然”的心理態度，而這種心理狀態是公正的聽證和裁決所必須具備的條件。只有實行真正意義的職能分離，才能保障聽證主持人公正主持聽證，增加行政相對人大膽實施程序權利的信心，使他們的程序權利得到充分的尊重和保障。否則只是空談。有的學者認為，可以借鑒臺灣地區的復議委員會制度，確定聽證主持人選，聽證主持人的產生取決于聽證的性質和類型：聽證在大多數情況下由決策機關主持，但并不排除民眾代表主持的可能性，但決策機關在聽證中要遵守“利益沖突規則，”“防止預斷規則”和公開原則。

（三）聽證主持人的職權

我國行政決策聽證的主持人應具有兩項職權：一是組織聽證的權利。具體包括對聽證材料的初審，宣布聽證會程序;介紹聽證會代表;維護聽證會秩序;保證聽證會代表有發表意見的機會和時間;對聽證會進行總結;主持最后的表決程序;宣布聽證結果。二是初步建議權。聽證會結束后，由主持人根據聽證會各方代表的意見，形成初步的建議書，簡要介紹聽證會的情況，并提出自己對聽證會結果的意見和看法。結合我國的具體國情，筆者認為，行政決策聽證的主持人只能有組織聽證和初步建議的權力。因為，對于一些重大事項的決策，不是一些代表和專家通過發表意見能夠決定了的，最終還需要決策機構站在全局的高度，權衡利弊來決定。聽證主持人的初步建議可以作為決策機構決策時的參考。

【參考文獻】

[1]劉東生.行政決策聽政國際研討會綜述.2003年http：//news.cupl.edu.cn/file/file1317.doc

[2]楊惠基.試論聽證主持人[J].行政法學研究，1998（02）

[3]學界將職能分離分為內部分離和外部分離，本文所指是內部分離。