美國輔助公交發展政策初探

胡學文 何保紅 何民 馮俊 徐康明

1970年代，美國城市交通發展狀況與當今國內城市交通狀況有許多相似之處，特別是當時城市交通發展政策直接影響著此后幾十年的美國城市交通發展，這些政策產生了許多經驗和教訓，對國內反思當今交通發展政策具有參考價值。

1974年，美國交通部下屬公共交通署對輔助公交下了正規的定義：“輔助公交是市域范圍內面向公眾包含多種形式的客運服務方式，其服務模式明顯區別于傳統公共交通系統（有固定的時刻表和線路的常規公交和軌道交通），輔助公交一般運營在公路和街道上。”輔助公交在美國城市交通的發展總體框架下，起到了如下作用：

第一，增加出行方式選擇。隨著社會和經濟的迅速發展，城市居民的出行特征呈多樣化趨勢，而傳統的公共交通模式過于單一，無法滿足多樣化的出行需求。輔助公交的服務特征是介于私家車和傳統公共交通之間的交通服務，服務模式靈活多樣，可以提供不同服務品質的交通服務，從而增加出行者的出行方式選擇，因而更能有效地轉換私人機動車出行。

第二，提高出行機動性和可達性。隨著城市交通擁堵狀況的日益嚴重、油價的逐年遞增、以及勞動力成本的不斷攀升，美國地面公交的運營成本逐年遞增，只能提供相關法規規定的最基本公交服務覆蓋面。輔助公交往往采用小型改裝客車，其購置和運營成本往往低于購置常規公交的車輛價格和運營費用，此外加上部分市場化的運營，以及輔助公交駕駛員往往不是工會成員，因此工資收入和福利成本低于常規公交的駕駛員。更重要的是，有些輔助公交服務的收費高于常規公交，輔助公交的新增服務往往側重于常規公交服務水平不高的區域，因而提高了有些地區及出行者的出行機動性和可達性。

第三，改善環境和降低能耗。輔助公交豐富多樣的服務類型可以吸引采用小汽車等其他交通方式的出行者，提高公交分擔率，減少私人機動車出行，進而減少尾氣排放量。在能源消耗方面，雖然輔助公交所采用的車輛在能源公里消耗上往往高于私家小汽車，但輔助公交具有較高的載客率，其人均公里能耗要遠低于私人機動車。除了空氣質量和能源上的效益外，輔助公交還可以提高道路利用效率，避免了資源的浪費。

第四，鼓勵客運服務市場化。輔助公交是一種更為高效和經濟的交通模式。在財務收益方面，輔助公交的票價低于出租車和私家車，往往高于常規公交，此外輔助公交擁有較高的載客率和乘客周轉量，有助于提升運營單位的財政收益。在成本方面，輔助公交所需建設成本遠低于常規公交和軌道交通，服務人員構成相對簡單，其管理、運營、維護的勞動力需求往往比常規公交低，人車比往往較常規公交要低，此外雇傭非工會駕駛員的勞動成本相對低。由于輔助公交單一種服務總體規模較小，無論是車輛數目、停放場地要求、職工人數規模、初期資金投入都比較低，輔助公交通常不需要財政補貼，或較低的財政補貼即可維持微利運營，加上一些政策性的市場保護措施，輔助公交的服務模式有利于鼓勵客運服務市場化，個人及投資聯合體籌建輔助公交運營主體具有較高的積極性。

第五，提高貧窮社區和特殊人群的出行可達性。由于輔助公交服務模式靈活，相比于常規公交，它更適合較為低客流及目的地分散的出行需求，對于那些公共交通服務不便利的區域，輔助公交可以有效提高社區可達性。對于低收入人群，輔助公交區域性運營特征以及合乘低價的特性，往往成為這類群體集聚區域（如移民或少數民族居民區）的主要交通出行選擇。輔助公交為低收入者的就業提供了出行保障。

第六，貫穿交通公平性的原則。《美國殘疾人法案1990》（Americans with Disabilities Act of 1990）明確規定，符合如下條件的人群可免費享用參與聯邦或州政府資助的輔助公交服務：無法使用公交系統的人群;沒有能力到達公交系統乘坐點的人群;由于傷殘或失去行動能力暫時性需要輔助公交服務的人群。自該法案1992年生效以來，美國交通部下屬公共交通署要求各地實施法案規定的各項輔助公交服務，1997年法案各項規定得到了全面實施。在這段時間內，輔助公交的需求和服務都得到了快速擴張，該法案是美國輔助公交得以高速發展的重要推動力。

第一，服務于非固定乘客群體的商業化輔助公交。這類輔助公交運營較為靈活，沒有固定的運營線路和發車計劃，并具有一定程度的需求響應特性，所以通常沒有固定的乘客群體，同時在經營模式上主要以營利為主，主要包括合乘出租、電招巴士和小巴輔助公交三種類型。

一是合乘出租。合乘出租是基于傳統私人化出租車模式的一種服務拓展，其核心理念是將多人合乘的概念引入出租車行業中來，以提高載客率和車輛使用效率。通過為相互無關聯且出行起訖點相同或相近的乘客提供“門到門”服務，以降低乘客的出行成本，并增加出租車的營收。然而，合乘也導致了出租車私密性有所降低，且有可能增加乘客的出行時間。目前在美國一個較為典型的案例是威斯康辛州的奧佐基縣（Ozaukee Country），2010年全縣面積為2890km2，擁有8？郾64萬居民，公共交通方式主要以巴士快線和合乘出租為主，合乘出租車的年載客量為74588人次，占公共出行總量的39？郾6%，其中大部分的乘客來自殘疾人、老年人、通勤員工以及學生。早在1998年該地就推行了合乘出租服務，嚴格的市場準入條件和合理的收費策略是其成功的關鍵，同時，合乘出租也很好地適應了低密度區域的出行特征。

二是電招巴士。隨著19世紀30年代通信技術的發展，電招巴士（英文名稱Dial-A-Ride）最早出現在美國一些社區服務中，并在1960年代被逐漸推廣，其特點為通過電話預約來代替傳統的街邊攔車，并融入了合乘的理念。這種服務方式的改變使乘客出行變得更加可靠和靈活，同時可實現“門到門”服務，是最具代表性的需求響應型輔助公交。但純粹的需求響應服務難以在空間和時間上集合個體的出行需求，可能會導致較低的載客率和較高的運營成本。電招巴士服務形式多樣，其中以基于大型設施的接駁服務最為常見。如成立于1983年的Super Shuttle公司，目前通過近1200輛藍黃小巴在紐約、舊金山和圣地亞哥等50多個城市約47個機場為當地中心城區和主要活動中心之間提供可預約的“門到門”服務，每年總客運量約為800萬人次，其優勢在于票價通常介于出租車和機場巴士之間，并設有合乘優惠，同時配套的行李托運服務以及舒適的車輛也是其廣受喜愛的重要因素。

三是小巴輔助公交。小巴輔助公交（英文名稱Jitney）是指采用小巴或迷你巴士，以半固定線路模式為沿線乘客提供的靈活公交服務，是目前美國應用最為廣泛的輔助公交形式。在通常情況下，車輛沿著城市主要街道，在既定的運營線路條件下，根據乘客的要求進行合理的停靠和偏離，其特點在于將傳統公交的穩定性和乘客需求的多樣性進行了很好的結合。小巴輔助公交服務模式較多，從服務功能上可將其分為三種基本類型：循環型為大型居住社區、公共設施或商業走廊提供的靈活環線服務;接駁型為通勤人員提供的短途接駁或直達快線服務;區域型為出行需求低密度區域和市中心之間所提供的連接線路服務。小巴輔助公交出現于19世紀初，大西洋城是其最為典型的案例之一。在大西洋城，存在循環型和接駁型兩套小巴輔助公交系統，其中接駁型小巴主要為火車站、客運站以及機場之間提供免費連接服務，而循環型小巴則主要服務于海濱商業區，也最具特色。在介于太平洋大道和大西洋大道之間4英里長的海濱商業區內，約190輛小巴沿著主要的交通走廊為大量的員工和游客提供靈活的環線服務，線路主要串聯了周圍居住小區和大型的娛樂設施。為提高服務吸引力和運營效率，車輛確保有座，司機會根據乘客要求，靈活停靠車輛，并實時更新余座信息，其票價通常也低于傳統公交，不設找零。同時，行業協會對運營的監管和調度也提高了服務的質量和高峰時段的可靠性。

第二，服務于大型企業或學校的專屬輔助公交。并非所有的輔助公交都將重點關注于乘客出行所產生的效益，有一些是基于某類大型企業或學校產生的專屬型公交服務，其目的在于增加客源或提高自身服務吸引力。服務具有較強的獨立性，不依賴于其他交通方式，通常由企業自身贊助，同時會根據客戶群體的出行和居住特征進行服務設計。在功能上，主要滿足了某些派生出行的需求，因此通常采用免費或低票價、固定的線路、站點以及時刻表。這類服務常見于大型商場、娛樂中心、學校、醫院等。

在美國，有一類較為典型的輔助公交服務名為穿梭巴士/擺渡公交（英文名稱為“Shttule”），其核心是一些組織和機構為其員工或潛在客戶提供的專屬公交服務，服務本身的功能和服務人群都非常具有針對性，通常可將其分為四種類型：由公司為員工在辦公區和軌道站點之間開設的專屬班車;由開發商為提高吸引力而提供的免費環線;地鐵等公共運輸部門為站點周圍社區和就職中心提供的接駁服務;為患者去往醫院和學生上下學提供的專屬公交服務。例如在位于加利福尼亞州西海岸的奧克蘭，擺渡公交是一條沿著城市主要走廊運營的靈活環線，其功能并不局限于某一類設施或企業，而是將老城區、居住區、唐人街以及風景區等區域進行連接，并串聯了地鐵站、中心服務商業街以及停車區等客流吸引點，服務本身則由沿線的商家和一些機構聯合贊助，對乘客免費。

第三，服務于員工的合乘類輔助公交。員工合乘類輔助公交主要服務于通勤出行，通常是基于居住社區、地鐵站和通勤鐵路站點的直達或接駁服務，與傳統公交相比，其優勢在于相對較低的出行費用和較高的服務質量，常見的形式包括通勤班車、拼車服務和定制公交。通勤班車是由私人公司或聯合企業為內部員工提供的免費通勤服務，以直達服務為主，但對于地處偏遠的企業，則主要基于地鐵站提供接駁服務。通常有固定的線路和站點，且不提供“門到門”服務。拼車服務為緩解1990年代美國普遍的交通擁堵和停車困難應運而生。服務多由私人運營，車主主要服務于目的地相同或相近的乘客，需提前預訂，可實現”門到門“服務，同時根據承運車輛的類型可分為小汽車拼車（Carpool）、小巴車拼車（Vanpool）和公交拼車（Buspool）。定制公交是指通過集合個體出行需求，以多人共用交通工具的形式，為出行起訖點、出行時間、服務水平需求相似的人群提供量身定制的客運服務方式。服務需要給予乘客承諾期，并提前收取費用，服務確保有座，具有高效、經濟、靈活和舒適等優點。

第四，落實殘疾人法案的特種輔助公交。在美國殘疾人法案的要求下，逐漸產生了服務于殘疾人等特殊群體的特種輔助公交。服務由當地交通機構提供，通常采用特殊車輛和專業陪護人員，可實現“門到門”出行，具有較高的需求響應特性，同時費用相對較低，具有較高的社會公益性。但由于高昂的運營成本和需求的持續增加，造成了地方過重的財政負擔，因此對乘客的審核標準以及出行需求控制也較為嚴格。在美國聯邦運輸署于2006年頒布的殘疾人法案中主要將乘客限定在了以下兩類群體：一是在身體或精神上有殘疾（包括視力上的殘疾）;二是由于某方面的殘疾而無法到達常規公交乘車站點。同時，為確保服務順利發展，法案還從安全角度和服務質量等方面作出了細致的規定，其中包括服務范圍、響應時間、服務時間、出行費用等方面。例如，在美國的伍斯特市，特種輔助公交主要在常規公交線路兩側約3/4英里的核心區范圍內提供服務，乘客必須提前1周進行預約，并需要1—2名人員陪護，同時其費用不得超過常規公交的2倍。

由于能源短缺和城市交通擁堵問題的突顯，美國早期交通應付策略也在建設軌道交通和常規公交方面投入了大量的財力，然而隨著經濟的發展，私人小汽車的擁有和使用不斷增長，許多城市公共交通分擔率不僅沒有增長，反而出現持續下滑的趨勢。究其原因主要是：一方面，較低出行成本和寬松的小汽車發展政策極大地促進了私人機動車交通模式的增長;另一方面，傳統公交服務模式難以與靈活性高且可提供“門到門”服務的私人小汽車形成有效競爭。從多元化的出行需求角度看，在傳統公交和私人機動化交通之間一直存在另一種交通模式，而輔助公交的興起則是順應了這一發展的需要。回顧美國輔助公交的發展歷程和經驗對當今國內城市交通的發展政策，可以得到以下幾方面的啟示：

第一，滿足市民多元化出行需求，減少私人機動化出行。輔助公交能夠為市民提供更多的出行方式，特別是能夠有效地吸引個體私人小汽車的出行者，鼓勵采用合乘交通出行方式。改革開放以來，市民日常機動化出行方式主要為私人電動車、摩托車、私家小汽車、公務小汽車、出租車、單位班車、常規公交車以及軌道交通。國內外的經驗都驗證了，僅靠固定線路、固定時間、運營與混合交通流的常規公交是無法有效地吸引私人機動化交通出行的。即使大量修建軌道交通，國內一些城市的經驗表明也只能大量地吸引自行車、步行和常規公交的出行人次，而對吸引私人小汽車的人次作用有限。

第二，增加出行選擇，節省出行費用。與傳統常規公交缺乏變通的服務不同，輔助公交的核心是：大力發展輔助公交，既堅持公共交通共乘、高效的優勢，又主動適應城市居民多元化的出行需求，為市民提供更多的出行選擇，是公共交通行業迎接個性化消費時代的重要舉措。在相同乘距下，輔助公交的票價水平通常略高于常規公交，與地鐵票價相當或略高。與出租車和自駕車對比，輔助公交通過合乘的方式提高了車輛乘用率，降低了人均出行費用。

第三，提供社會基本的公共交通服務，彌補出行的不公平性。公共交通在城市中還承擔著提供基本出行服務的功能，具有公益性服務地位。有很多輔助公交服務都具備這一功能，一是為弱勢群體服務的輔助公交，包括殘疾人預約出行、老齡人就醫、中小學及幼兒園校車、連接公租房和廉租房小區與市中心的低價公交等服務;二是為相對偏遠的區域提供基本的輔助公交服務，而這些區域不具備開通常規公交服務的條件，包括在棚戶區狹窄路網內運營的接駁巴士，以及服務城市外圍低客流區域的輔助公交服務等。因此，輔助公交服務有效拓展了公共交通服務的類型，也為更好地提供公益性交通服務創造了條件。

第四，擴展和創新地面公交服務。在小汽車迅猛發展的沖擊下，以常規公共交通為主的公交運營企業陷入了困境，僅僅依靠增開線路、購置車輛的傳統模式已然無法沖出藩籬。發展輔助公交為困境中的地面公交發展提供了新的思路，使其能夠拓展和開辟新的市場，助力扭轉當前的逆勢，打開新的發展局面。

文章來源：《現代城市研究》2015年第5期

責任編輯：雙艷珍