我國糧食保護價格政策的研究

趙天虹

[摘 要]中國是農業大國，建國以來，我國糧食價格改革經歷了多個階段，概括來說，我國糧食價格改革經歷了從單純的制定最低價格和實行糧食臨時收儲轉向逐步實行目標價格。本文主要對糧食保護價格政策的歷史背景、內涵和存在的問題進行深入分析。

[關鍵詞]糧食；價格；政策

[中圖分類號]F326.11 [文獻標識碼] A [文章編號] 1009 — 2234（2015）12 — 0071 — 02

一、糧食保護價收購政策歷史背景

建國以來，我國糧、棉、油等農副產品收購資金的管理體制先后經歷了三個不同時期，即：計劃經濟體制下的收購資金管理體制、“合同訂購與市場收購相結合”的管理體制、糧食收購資金貸款管理體制。

1.計劃經濟體制下的收購資金管理體制

在計劃經濟體制下，國家對糧、棉、油等主要農副產品收購實行“統購統銷”政策。所謂“統購統銷”是指糧、棉、油等主要農副產品的收購、銷售統一由國家來進行，所需資金也由國家統一撥付。當時，收購的農副產品數量不多，價格又低，加上銀行信貸資金實行計劃管理，收購資金矛盾并不突出。

2.“合同訂購與市場收購相結合”的管理體制

1979年開始，我國經濟實行改革開放，尤其是農村經濟體制改革后，國家對糧、棉、油等主要農副產品收購采取改“統購統銷”為合同訂購與市場收購相結合，并多次提高農副產品的收購價格，與此同時，全國糧食連年豐收，出現了階段性供過于求的現象，收購資金需求量急劇上漲，供需矛盾突出，造成農副產品收購后不能及時付款，嚴重挫傷了廣大農民生產的積極性。

3.糧食收購資金貸款管理體制

此后，國家不斷改革和完善農副產品收購資金管理體制。1994年，成立中國農業發展銀行，主要辦理農副產品收購資金貸款等業務；1998年，實行糧食流通體制改革，糧食收購資金貸款管理體制的主要內容：（1）糧食等收購資金的供應和管理在地方政府的統一領導下，實行各部門分工負責，確保收購資金按時到位；（2）財政部門按時撥付財政補貼；（3）國家對糧食收購實行保護價制度；（4）承擔國家糧食收購任務的企業，必須按訂購合同收購，對農民完成訂購合同后的余糧，也要敞開收購；必須按質論價收購，不得拖欠農民的售糧款；必須順價銷售，必須在中國農業發展銀行開立專門賬戶，實行?？顚Ｓ?。

二、糧食保護價收購政策的內涵

糧食保護價收購政策主要包括三個方面內容：一是按保護價敞開收購農民余糧，二是糧食收購企業實行順價銷售，三是糧食收購資金封閉運行。

所謂糧食保護價收購是指國家對農民的余糧收購實行保護價制度，保護價的原則由國務院確定，保護價的具體水平由各級政府確定，報國務院備案。糧食收購政策中的糧食包含兩部分：一是由各級政府組織按糧食定購制度收購的商品糧；二是由國有糧食收儲企業敞開收購的，農民完成國家糧食定購任務并留足自用和自儲糧食后收購的余糧。所謂順價銷售糧食指要堅持保本微利的原則，以原糧購進價為基礎，加上當期合理費用和最低利潤確定銷售價格。所謂糧食收購資金封閉運行是指收購資金必須保證“錢隨糧走、購貸銷還、價值同一、庫貸掛鉤、封閉運行”，堅持收多少糧，貸多少款；銷多少糧，相應收回所占用的貸款本金，收回應分攤的有關貸款利息。上述三者之間有一種相互依賴的關系，即：敞開收購是基礎，順價銷售是關鍵，封閉運行是保證。糧食保護價收購政策最主要的執行者是國有糧食收儲企業，因此國有糧食收儲企業能否認真執行好此政策，就顯的尤為重要。

三、糧食保護價收購政策執行中存在的問題

由于糧食收購資金來源與運用的特殊性，糧食收購工作中直接或間接會涉及到的“利益相關者”不僅有農民、其他糧食生產者、糧食收儲企業等，而且還有農業發展銀行、財政部門、地方政府、糧食收儲企業的上級主管部門，中央銀行、其他銀行等，因此，這些“利益相關者”的行為將影響到糧食保護價收購政策能否順利執行。根據糧食保護價收購政策及其相關規定，農業發展銀行從中央銀行獲得再貸款，用于對糧食收儲企業發放糧食收購貸款，財政通過農業發展銀行給糧食收儲企業進行糧食收購補貼，糧食收儲企業必須將貸款和補貼用于糧食收購，并對市場順價銷售糧食，所得收入用于歸還農業發展銀行的貸款本息，若有結余，可以自留，但必須存入其在農業發展銀行的賬戶，農業發展銀行除對糧食收儲企業發放貸款外，還要監督其貸款使用情況，并歸還中央銀行的再貸款本息，倘若各環節的工作都能到位，此循環將是一個良性循環，但是如果哪個環節出了問題，則此循環難以進行。從目前糧食保護價收購政策運行的情況看，該政策在執行中主要存在以下幾個問題：

1.保護價與市場價不一致

執行保護價的糧食主要包括小麥、玉米、稻谷等，凡是納入保護價格收購范圍的糧食，糧食收儲企業不得拒收限收，不得壓級壓價。市場價格是不斷變化的，保護價格則相對固定，當市場價格低于糧食保護價時，按保護價收購糧食；當市場價格高于保護價時，糧食收儲企業要按照高于保護價和“購得進、銷得出去”的原則，確定收購價格。事實上，糧食保護價和收購價的高低與農民的利益高低方向是一致的，與糧食收儲企業的利益則呈現一種反向關系。如何合理的確定糧食保護價和收購價，這是一個關系到農民切身利益能否得到保護以及我國糧食流通體制改革能夠順利進行的大問題，同時還影響到糧食順價銷售的問題。由于糧食連年豐收，糧食市場價格長期低迷，糧食保護價格又未及時做調整，故糧食收儲企業難以順價銷售糧食。

2.糧食保護價格范圍偏大

現實情況說明，我國糧食保護價格范圍偏大，不少普通品種和劣質品質的糧食都列入了保護價收購的范疇，這樣會影響糧食生產結構的調整和效益的提高。按照糧食保護價收購政策的規定，國家必須按保護價敞開收購農民的余糧，我國糧食已由長期短缺，轉為豐年有余，廣大人民的“吃飽”問題已基本解決，現在要探討如何“吃好”的問題。因此主要的問題是糧食結構性矛盾突出，優質品種相對不足，普通糧食品種銷售不暢，庫存積壓大，農民卻仍大量繼續生產。

3.糧食收購資金來源單一

目前，自有資金、財政資金、信貸資金三部分是我國糧食收儲企業的三項資金來源，由于企業效益不好，自有資金明顯不足，財政資金就是財政撥付的糧食收購價的補貼；信貸資金則是指由農業發展銀行提供的糧食收購資金專項貸款，它是糧食收儲企業的主要資金來源。而農業發展銀行的在資金主要來自于中央銀行的再貸款，利率相對固定，呈現剛性，而糧食收購貸款利率較低，利差會擴大。而財政補貼是按平均利率計算的，融資中的虧損得不到正常補貼，這勢必增加糧食收儲企業糧食收購資金的使用成本，加重其負擔，加上糧食購銷資金占用時間長，這就導致糧食儲備所需資金數額大，占用時間長，使得糧食收儲企業收購貸款的利息增加。

4.糧食收儲企業缺乏現代企業經營管理理念和機制

（1）經營管理落后。長期以來，我國糧食收儲企業受到國家政策的保護，政企不分，管理落后，經營成本大，經濟效益差，虧損嚴重，自有資金短缺。

（2）多頭開戶。糧食收儲企業為了自身利益，違背國家有關規定，即糧食收購資金應當在農業發展銀行開立基本結算賬戶和相應的存款專戶，實行專戶專存，?？顚Ｓ?，在多家銀行開戶，逃避發展銀行的監督。

（3）雙業經營。糧食收儲企業有國家賦予從事糧食收購的特殊權力，因此它們除了經營商業性業務外，還辦理政策性業務；而政策性業務是保本微利的，但資金來源上卻享受了國家政策的優惠，當監管不力時，就給糧食收儲企業利用政策性業務的資金去從事商業性業務提供了“方便”。

5.政策配套措施未到位

（1）政策補貼常常被違規使用。財政補貼是糧食保護價收購政策的一個配套措施，它主要用于合同訂購糧食價外的補貼，專項儲備補貼，政策性虧損補貼。沒有財政補貼這個必要的補充，糧食保護價收購政策難以實施。

（2）糧食超儲補貼辦法不盡合理。只有要求敞開收購糧食的規定，沒有鼓勵銷售的措施，導致有些糧食收儲企業不積極銷售糧食，坐拿超儲補貼。

（3）監管機制不健全，致使監管不力，資金經常被擠占挪用。由于糧食收儲企業違規多頭開戶，農業發展銀行難以對其實行有效監督；有時，農業發展銀行也存在“非農化”使用糧食收購資金的現象。一方面是農業發展銀行沒有很好的履行自己的監督職責，另一方面尚未建立健全有效的監管機制。

（4）糧食風險基金補充機制不完善。我國建立了中央和省級兩級糧食風險基金，有的地方在省以下也建立了糧食風險基金，從而形成了多級風險基金的格局。這種多級糧食風險基金，從表面上看，各級政府都對糧食市場負有調控責任，使整理調控實力增強。但從實際效果來看，多級市場風險基金，就意味著市場上有多個調控主體，不利于分清責任，不利于提高調控效率，也不利于全國統一糧食市場的形成，糧食風險基金是政府調控糧食市場的專項資金，有的地方財政困難時，則不能做到及時補充糧食風險基金，使之總量不足，須補數量較多，影響了政府宏觀調控作用的有效發揮。

6.阻礙市場機制調節作用

后果是產生大量的庫存，1999年有超過2000億公斤的糧食倉儲，僅糧食庫存的成本就高達2000多億。這個庫存成本最終變成政府的財政赤字，保護價格政策是財政虧損的一個重要原因。由于保護價政策使糧食供求的結構性矛盾突出，同時過高的糧食保護價格抑制了消費需求。其次宏觀經濟波動下保護價政策放大了供需矛盾，以及供需矛盾使保護價敞開收購政策難以真正貫徹實施，農民豐產不豐收。再加上國內、國際市場的一體化使保護價政策異變為保護國外的糧食經營者和消費者，使得在市場體制下尤其是在開放的市場之下，其效果有限，其政策成本巨大，其負面影響深遠。究其根本原因，是這種保護價政策本身就不符合市場規律。

7.支付購買成本增高

如果生產者為了獲取更多的利潤，會通過技術創新等手段增加產量，增加供給量，那么政府就會被動地收購更多的過剩農產品，導致支付購買的成本增高。同時，還要考慮買來的過剩農產品的庫存問題，儲備花銷也是一種極大的資源浪費。二十世紀80年代中期以來，我國糧食政策執行的結果導致了糧食過剩，引起高昂的庫存成本。有資料表明，1996年以來，我國糧食部門的虧損額達上千億元，糧食貿易虧損補貼達上百億元。因此，支持價格的出發點是為了支持農業的發展和保護農民的收入，但是這種支持是建立在巨大的社會福利凈損失的基礎上的。

因此，找到更合適的路徑和政策已迫在眉睫。國務院2006年《關于進一步深化糧食流通體制改革的意見》的實施對于農民調整糧食種植結構，發展優質糧食生產、完善調控機制、保證糧食安全，使國有糧食企業健康發展有著積極的意義。這一決定標志著中國的糧食保護價政策從此走上了“選擇性保護”之路。

〔責任編輯：孫玉婷〕