非洲青年就業及職業技能積累問題研究

張學英?王璐

摘 要 非洲青年人口中有60%處于失業狀態，導致青年人口貧困的同時，也使其成為社會穩定的擾動因素。非洲青年人口就業的結構性矛盾突出，該群體的低技能特征使之無法滿足崗位需求，大部分人處于失業狀態或徘徊在非正規就業領域，就業質量差且就業穩定性低。建議通過加強正規教育和在職培訓提升該群體的就業能力：一方面，從長期看，基礎教育應努力實現適齡人口全覆蓋，中高等教育要不斷提升教育層次和受教育年限，為接受職業教育奠定基礎；另一方面，從中短期看，不斷增加對職業技術教育的投入，提升職業技術教育和培訓的質量與針對性。

關鍵詞 青年人口；就業；職業技能積累；正規教育；在職培訓；非洲

中圖分類號 G719.4 文獻標識碼 A 文章編號 1008-3219（2015）13-0068-06

一、問題的提出

多年來，非洲的貧困人群、特別是婦女和兒童一直飽受饑餓、醫療條件欠缺、教育資源有限等問題的困擾。近年來，非洲青年人口的貧困問題日益凸顯，使得原本難以解決的貧困問題雪上加霜。來自世界銀行的數據顯示，非洲大陸15～24歲的青年人口約12億，約占非洲總人口的20%，他們中的87%生活在經濟欠發達地區，相當一部分人處于貧困狀態。撒哈拉以南地區青年貧困人口占比平均為72.1%。其中，布爾迪、馬達加斯加和贊比亞的青年貧困人口超過80%，而尼日利亞和烏干達青年貧困人口占比竟然超過90%。

失業問題是造成青年人口貧困的重要原因。數據顯示，非洲15～24歲青年人口占勞動力人口的37%，其中有60%處于失業狀態。1993～2003年，撒哈拉以南地區的失業青年數量增長率為32.5%，遠超過26.8%的世界平均水平。目前，青年人口失業人數已占非洲失業人口總數的43.7%，且有1/3已經完全放棄就業，成為自愿失業人口[1]。

非洲青年失業根源在于其落后的經濟發展水平和教育水平，2013年，非洲大陸GDP平均增長率為5.8%，相對于高速發展中的亞洲國家，這個速度是比較低的。蕭條的經濟形勢進一步加劇了該國以及與之類似國家的失業、貧困和各項事業特別是教育事業的發展頹勢[2]。而教育水平的落后以及勞動人口從業技能的匱乏反過來制約了經濟社會的發展。可以說，非洲地區正在經歷著貧窮落后導致人口素質低下、人口素質低下導致嚴重失業、失業致使經濟發展受阻、經濟發展受阻難以改變貧窮落后局面的惡性循環。世界銀行非洲地區首席經濟師喬治-塞巴-阿巴徹（Jorge Saba Arbache）認為，“尚未就業或未充分就業的青年人更容易受到經濟周期的影響，也更容易成為反動暴力集團滋生暴力沖突的犧牲品”，從而加劇個別地區的局勢動蕩，成為經濟社會發展的不穩定因素，所以提升非洲勞動人口，特別是貧民和青年人口的生產能力以解決就業問題不但已經成為消除貧困的共識，更是解決貧困問題的重要途徑以及非洲當前以及未來一段時間內面臨的重大挑戰[3]。

二、非洲青年人口就業現狀

（一）青年人口規模龐大

在世界其他地區正經歷出生率下降甚至是負增長、人口結構呈老齡化發展之際，非洲多年來一直保持較高的人口出生率和逐年提升的新生兒成活率，促使非洲地區正迎來青年人口的增長峰值[4]。數據顯示，非洲15～24歲的青年人口占總人口的比例為20%，低于15歲的勞動力人口儲備占總人口比例的40%。撒哈拉以南地區是世界上最年輕的地區，15歲以下人口占總人口的比例高達44%。而在亞洲、拉丁美洲和加勒比海地區，15歲以下人口占比僅為30%，歐洲這一比例低至16%。預計到2030年，非洲地區15～64歲勞動年齡人口數量會繼續增長，15歲以下人口、15～64歲人口以及64歲以上人口將會構成橄欖式的人口結構，即創造收益的人口數量將會遠遠大于需要供養的人口數量。15～64歲勞動適齡人口規模直接影響經濟的發展速度、水平和質量，在非洲勞動適齡人口資源充裕的前提下，通過提升其勞動技能水平以有效解決失業問題，非洲的生存壓力將會明顯減輕、貧困問題也將得以有效解決[5]。

（二）青年人口就業穩定性差

發展經濟學家托達羅認為，城鄉預期收入差異擴大促使發展中國家農村人口向城市遷移，因此，勞動人口向城市或發達地區流動以尋求高收入從而擺脫貧困就成為勞動力遷移的主要動因之一，在這個過程中社會的人力資源隨之達到比較合理的配置，這是經濟社會發展的客觀規律。在整個人口結構中，青年勞動人口更易發生流動。據統計，70%的非洲青年人口生活在農村地區，在農業生產力水平落后導致農村勞動力剩余的背景下，長期的隱形失業狀態迫使非洲青年走向城市謀求更好的工作機會。但是，伴隨多年來經濟的緩慢增長，城鎮就業崗位呈緩慢增長態勢，由于城市非農業部門無法提供足夠數量和質量的工作崗位給農村富裕勞動力，非洲青年人口在城鎮的就業穩定性令人堪憂，有相當一部分青年人口處于未充分就業狀態，在城鎮面臨較為嚴峻的生存考驗[6]。

（三）青年人口就業質量偏低

87%的非洲青年人口居住在經濟欠發達地區，為緩解家庭經濟壓力，他們犧牲接受正規教育的時間而過早地進入了勞動力市場，導致普遍知識水平和技能水平低下，只能長期徘徊在次級勞動力市場從事非正規就業——工資水平低、工作福利差、工作環境惡劣、工作不穩定，從而限制了其在工作領域的長遠發展和就業領域的拓展，只能長期處于從事低級勞動賺取低收入的狀態。在非洲青年人口中，65%已就業者從事的是低人力資本含量的農業勞動。以埃塞俄比亞為例，農村青年勞動力平均每周工作43個小時，有31個小時是從事取水、拾柴等低產出勞動。如果能激發這些勞動力的潛能，通過提升技能和知識水平增強其就業能力，促進其進入到正規市場就業，將是促進非洲地區擺脫貧窮、獲得持久發展與和平的先決條件和不竭動力[7]。

（四）青年人口失業率畸高

據調查，加納、贊比亞、津巴布韋的失業率已超過了20%，博茨瓦納、納米比亞、阿爾及利亞、埃及的失業率超過30%，而南非的女性失業率則高達60%。非洲尤其是南部非洲的失業率一直居高不下，以斯威士蘭為例，2007和2010年的失業率分別為26.3%和26.8%，青年失業者占總失業人口的比例高達60%，青年人口失業率畸高。青年人口失業的主要原因在于經濟社會發展緩慢。低迷的經濟發展態勢使得失業周期不斷延長，2007年的一項調查顯示，有80%的受訪者待業時間超過一年，50%以上的受訪者待業時間超過兩年[8]。長期經濟停滯與就業困難嚴重打擊了失業人口的就業積極性，很多青年選擇離開勞動力市場成為自愿失業人口，造成了人力資源的極大浪費。

三、非洲青年人力資本積累現狀

非洲是世界上最年輕的洲，2010年，30歲以下人口占總人口的70%。近20年來，非洲的入學率有所提升，在教育方面的性別差距日益縮小，使得青年的生存環境有所改善。但是，非洲青年仍面臨著高等教育機會不均等以及就業難的問題。非洲青年人力資本積累的現狀、問題及成因可從如下幾方面窺見一斑。

（一）正規教育

近10年來，非洲基礎教育和識字率有明顯提升。聯合國2010年千禧年發展目標報告（United Nations 2010 Millennium Development Goals Report）的數據顯示，非洲中部、西部、東部和南部地區的凈入學率從1999年的58%提升至2008年的76%，而非洲北部地區則由1999年的86%提升至2008年94%。但是，基礎教育階段入學率的提升并未帶來中等教育和高等教育隨之水漲船高的效果，非洲高等教育的毛入學率相當低，接近于世界最不發達國家的水平。非洲青年報告2011（Africa Youth Report 2011）的調查結果顯示，即使是在高等教育入學率最高的阿爾及利亞和毛里求斯，該數據也僅為31%和26%。而在2007年，歐洲和北美洲國家平均已達66%（UNESCO）。造成高等教育入學率低的原因有二：其一，迫于生存和經濟壓力，非洲青年在接受完基礎教育具備一定的求職能力后，會選擇進入勞動力市場掙得經濟收入；其二，非洲各國普遍存在的教育赤字影響了各階段教育的普及，教育經費捉襟見肘更使得女性和青年殘疾人成為教育的邊緣人群。非洲教育的性別差異雖然在基礎教育階段有所改善，但是到了高等教育階段，男女受教育程度之間的差距仍然十分明顯。綜上，非洲青年來自正規教育途徑的人力資本水平較低，在女性身上表現得更明顯。

（二）在職培訓

國際勞工組織在《2010年青年就業報告》（ILOs 2010 Youth Employment Report）中提到，非洲青年失業率居高不下的根源之一在于就業機會的匱乏，同時也源自非洲青年的職業技能與就業崗位需求不匹配。從勞動力需求看，一方面，非洲經濟發展相對落后導致經濟體的就業容量有限；另一方面，普通工作崗位也要求求職者具備一定的職業技能，這顯然對受教育水平低且缺乏就業崗位技能的青年不利。從勞動力供給看，非洲青年的受教育程度普遍較低，直接導致其缺乏接受后續職業教育與培訓的底蘊，再加上主觀上普遍不具備獲取職業信息的意識和能力、面對較高的失業率青年對工作穩定性的要求很高，從而使自身陷入了人力資本水平低——就業難的窠臼。

（三）健康投資

健康狀況對非洲青年職業技能積累的影響不能小覷。世界衛生組織的調查顯示，造成非洲青年死亡的前五大因素分別為：艾滋病、肺結核、暴亂、意外傷害和戰爭。艾滋病和肺結核是造成非洲青年死亡的首要威脅。在造成男性青年死亡的疾病中，艾滋病占25%，而女性青年則為50%。貧窮使得非洲在健康方面的投資嚴重不足，非洲青年人的醫療條件很差，不健全的醫療體系使得非洲地區青年人死亡率居高不下。根據勞動經濟學的觀點，健康的勞動力才能為人力資本提供適宜的載體，在非洲青年健康狀況堪憂、發病率和死亡率雙高的背景下，提升職業技能隨時受到疾病和死亡的威脅，使得職業技能積累成為一種奢望[9]。

（四）勞動力遷移

國際經濟頹勢、低迷的經濟增長態勢、基礎設施不健全、常年的戰爭暴亂、貧窮等原因導致非洲生存環境質量較低，為尋求更好的教育和生存條件，數以萬計的非洲青年不斷從農村和邊遠地區遷入城市，或者跨國境遷離非洲大陸。非洲青年人口遷移帶來兩個后果：其一，青年人是一個經濟體發展的潛在人力資本載體，非洲青年為擺脫當前生存環境而選擇遷移，無疑會造成遷出地的人力資本損失。一方面使得遷出地青年人口總量減少；另一方面，成功遷走的往往是青年人口中綜合素質較高的，留下的則是素質相對較差、缺乏流動能力的，遷出地青年人口的人力資本水平會下降，從而也使未來人力資本水平提升缺乏基礎。其二，在自身人力資本水平較低的情況下盲目遷移，在遷入地又找不到合適的職業，往往會影響遷入地的安全和穩定。

四、非洲青年職業教育與培訓的現狀及問題

當前，非洲各國普遍意識到，教育和培訓并不能直接創造就業，而當勞動人口經過教育和培訓成為社會儲備資源時，就會變成助推經濟發展的源動力，并且會作為一項人力資本來吸引投資、創造收益[10]。但目前非洲的職業技術教育與培訓（TVET）本身還存在一定的問題。

（一）非洲TVET的現狀

1.多樣化

目前非洲的TVET體系既包括職業技術學校、技校，也包括企業辦校、學徒訓練中心等，政府機構和私人都可以承辦上述學校，在不同國家各類學校的主辦單位有所不同，其所涵蓋的教育層次也不盡相同。比如，西非各國重視非正規教育，其中學徒教育是新生勞動力獲得勞動技術的主要途徑。數據顯示，加納的非正規教育占該國技能培訓的90%。而撒哈拉以南的非洲各國則更加注重以學校為本位的正規教育，一些國家至今還延續著殖民國家留下的教育模式：在布基納法索和肯尼亞，受教育者基本是在完成6～8年的基礎教育后才開始接受職業教育；而在加納、尼日利亞、馬里和斯威士蘭，受教育者則是在9～12年的初級中等教育后才開始接受職業教育。

2.邊緣化

在許多國家，無論是職業教育的入學率還是其機構設置規模都不樂觀，職業教育處于被邊緣化的地位。其一，非洲人對職業教育存在偏見，通常認為職業教育是為升學無望的學生準備的教育形式。而職業技術教育與培訓相對較低的入學門檻以及在升學、繼續深造等方面的諸多限制助推了人們對職業技術教育與培訓的偏見。更糟糕的是，有些政府索性將職業教育作為吸納中等教育層次輟學人員和無法升學人員的“收容所”，而不是去培養技術工人。這在一定程度上導致職業教育入學率低、教育質量差、發展緩慢。其二，就TVET管理而言，雖然非洲一些涉及農業、醫療、交通等領域的職業培訓項目已經明確交由特定部門進行監督管理，但是職業教育主管部門的權限與責任模糊不清仍舊是各國普遍存在的問題。

（二）非洲TVET面臨的問題

1.TVET內部存在的問題

首先，TVET質量堪憂。其一，職業技能培訓與就業崗位需求極度不匹配。當前非洲的TVET往往把更多精力放在理論和技能等級層面，忽視了技能的獲得和充分訓練。政府提供的很多培訓項目也是供給導向的，過多地關注了如何幫助失業者和待業者尋求職位，而沒能充分考慮勞動力市場上崗位對技能的需求。因此，雖然非洲缺乏人才，但待業、失業的大學生卻普遍存在。其二，TVET的師資力量薄弱，教員本身的培訓欠缺，再加上培訓設備落后、培訓資料匱乏等，嚴重削弱了培訓質量和培訓效率，這也是非洲TVET無法滿足當前經濟社會發展對知識技能需求的重要原因之一。

其次，多樣化導致TVET缺乏整體性。除了南非、波斯瓦納、毛里求斯、坦桑尼亞、馬拉維和納米比亞等少數國家外，非洲各國主管及提供TVET的部門都是有所區別的，這些提供TVET的部門既包括非政府組織，也包括教會機構，導致不同口徑的測試方式和證書等級。多樣化的培訓機構使得在培訓標準、投資效率、質量保障、學歷認可、繼續教育等多方面的管理上存在困難，也阻礙了培訓機構的生存。另外，由于政出多門，職業教育的需求者也存在選擇的困惑，導致對職業教育需求受阻。

第三，政府對TVET的投入匱乏。非洲TVET的單位成本和學費很高，1992年，在加蓬接受職業教育的學生平均每人要花費1820美元。然而，只有很少的幾個非洲國家能夠在一定程度上提供資金支持TVET的發展。埃塞俄比亞對TVET的投入只占到全年教育培訓總預算的0.5%，加納占到1%，馬里占到10%，加蓬占到12.7%。TVET較低的師生比、較高的培訓設備、培訓資料投入以及培訓過程中各種物料的損耗會相應地導致TVET的單位成本和學費普遍高于基礎教育和中等教育，使得本就對職業教育存在偏見的非洲人民不愿意投資于職業教育。傳統的學徒制是非官方提供TVET的主要途徑，而這種培訓方式往往是被邊緣化的、非正規的，更是缺乏政府財政支持的。

2.TVET環境存在的問題

首先，國民經濟基礎薄弱導致對TVET需求乏力。非洲經濟發展遲緩、發展水平低下導致對高素質勞動者需求乏力，使得TVET缺乏用武之地。其一，勞動人口規模的持續膨脹與就業崗位數量增長乏力之間的矛盾已成為制約非洲經濟發展的重要問題。在非洲當前人口增長率仍居高不下的態勢下，每年新增勞動力仍在700萬～1000萬之間。然而許多國家每年的經濟增長率尚不到2%，較低的經濟增速下經濟發展創造的崗位遠遠不能滿足日益增長的新生勞動力的需求。其二，除了博茨瓦納、象牙海岸、加納和南非，其他大多數國家工業領域的從業者占比尚不足10%，勞動力較大程度上分布于農業；大約有85%的勞動力在非正規、無薪資的生產部門從業。

其次，開展職業教育所需的教育基礎薄弱導致TVET舉步維艱。從青年人完成學業的情況來看，大約有80%～90%的學齡階段青少年能夠完成基礎教育，30%～40%能夠完成初級中等教育，20%能夠完成高級中等教育，只有1%～2%的青年能夠接受高等教育。可見，許多青年人在他們本應獲得可以從事相應職業的技術技能之前就已經輟學了，真正接受過TVET的人很少。以加納為例，全國有49.1%的勞動者是文盲，只有3.9%的勞動者接受過TVET；在坦桑尼亞，只有不到5%的勞動者接受過初中及其以上層次教育。

第三，TVET在性別、地域、經濟條件等方面的不公平導致其難以發揮作用。其一，性別上的不公平。非洲TVET在性別上出現分化的現象由來已久，女性學生往往受到歧視。其二，經濟條件方面的不公平。相對于性別而言，經濟條件是阻礙青年人接受TVET的更大障礙。貧困已成為非洲國家的代名詞，出自貧困家庭的學生很難負擔得起接受TVET所需支付的學費。其三，地域上的不公平。一般而言，層次較高、條件較好的職業技術學校往往坐落在大城市，這使得邊遠貧困地區更需要接受的學生卻無法得到適當的教育機會。

第四，社會環境動蕩、艾滋病的威脅均不利于TVET的開展。其一，社會環境動蕩的影響。在利比亞、塞拉利昂、剛果民主共和國等國家，戰爭使得整個TVET體系受到重創，學校均存在入學率低和畢業率低的現象。一方面，學校提供技能培訓的條件十分有限；另一方面，戰爭導致的居無定所和人員傷亡使得人力資源極度短缺，TVET缺乏合適、穩定的受訓對象。來自非洲聯盟的一組數據顯示，利比亞大約有30萬民眾流離失所，32萬人在鄰國尋找避難。全球大約有30萬不滿18歲的兒童參軍入伍，其中有將近一半是非洲兒童。其二，非洲TVET還受到來自艾滋病的威脅。根據聯合國艾滋病規劃署的調查數據，在撒哈拉以南非洲地區，大約有380萬成人和兒童已經受到了艾滋病的威脅，但非洲各國政府應對艾滋病威脅的措施極少，使得在職業技術教育培訓時所進行的工具切割、機械類教育教學成為傳播此類疾病的途徑[11]。

五、非洲促進青年職業技能積累的策略

（一）長期：不斷強化正規教育為TVET奠基

1.基礎教育：實現適齡人口全覆蓋

非洲的基礎教育近年來取得了長足發展：從識字率看，據聯合國2008年的調查數據，非洲的整體識字率已達88%；從基礎教育凈入學率看，非洲7～15歲人口的基礎教育凈入學率在2007年已達91%。掃除文盲已不再是非洲教育的核心問題，未能實現適齡人口全覆蓋才是非洲基礎教育當前的問題所在。其一，雖然非洲的整體識字率已達88%，但目前仍有12%、約420萬人口處于文盲狀態，其中95%是黑人。其二，雖然非洲的基礎教育凈入學率已達91%以上，但仍有約5%的學齡兒童因無法負擔學費、疾病、家庭距學校較遠等未能入學。基礎教育是使青年獲得知識和技能的教育起點，也是其繼續深造所必經的教育階段，所以應著力發展基礎教育，實現適齡人口全覆蓋，為青年職業技能積累奠定堅實的文化基礎。

2.中高等教育：提升教育層次和受教育年限

非洲勞動力市場對勞動力受教育程度和技能水平的要求均在不斷升級。2008年，世界銀行在其報告中指出，非洲的知識密集型產業已進入發展軌道。未來非洲中高等教育必須順應這一趨勢，通過培養技能人才不斷消化吸收知識以建立區域發展的比較優勢，促進新作物、新材料、新能源的不斷創新，最終擺脫貧困、保障食品安全、提高健康水平。根據勞動經濟學的觀點，受教育程度越高、技能水平越高，勞動者面對的市場范圍越大，可選擇的職位空缺越多且工作搜尋的地理范圍越大。因此，在普及基礎教育的基礎上，進一步讓非洲青年接受中等教育和高等教育，通過提高青年的受教育層次、增加受教育年限，是促進該群體實現就業、獲得穩定就業、降低失業風險從而擺脫貧困的根本，也是城市化背景下經濟社會和勞動力市場發展的必然要求。然而，現實中非洲的中高等教育發展卻跟不上經濟社會發展的需求，1995年，非洲只有不到21%的人員完成了中等教育層次的學習，2009年，該數字增長到45%。當前非洲發展中高等教育的難題在于如何保證穩定而充足的資金支持。社會發展對高等教育的需求以及非洲青年數量的不斷上升對教育資金規模的要求也越來越大，政府部門需要采取多重方式來補充高等教育的資金缺口。

（二）中短期：加強在職培訓賦予存量和增量青年人口以職業能力

迫于非洲當前的經濟社會條件，實現基礎教育適齡人口的全覆蓋、提高中高等受教育人群的比例都需要很長的路要走，尚不能及時滿足當前及今后一段時期經濟社會發展對勞動力質量的要求。另外，迫于生存壓力，在現有經濟條件下激勵非洲青年增加教育年限也不是很現實，因為有很大一部分非洲青年、特別是邊遠的農村青年更傾向于較早地進入勞動力市場，無技能、低技能是該類勞動力的普遍特征。為滿足非洲經濟社會發展對勞動力的技能需求，解決勞動力供需不匹配的就業結構性問題，還需從職業教育和培訓入手，特別是通過大力發展職業培訓，促進存量青年人口和增量青年人口盡快獲得職業技能。建立良性的在職培訓機制，使非洲青年可以通過這些路徑不斷學習提升職業技能和福利待遇水平，逐漸獲得穩定就業。在此要特別指出，非洲TVET的發展壯大需要強化政府的投入數量和投入效率。其一，注重TVET內容的實用性和與社會需求的匹配性；其二，政府投入要體現出對民間職業教育機構的引導作用；其三，政府主導提升青年人口教育水平和健康水平是增強職業技術教育吸引力的一個重要基礎。

六、結論

第一，在非洲快速推進的城市化進程中，由于農村富余勞動力向城市轉移必然導致城市勞動力市場供給驟增。當前非洲青年人口素質普遍低下，失業率畸高，已實現就業的人口也大多集聚在非正規勞動力市場上，就業穩定性差且就業質量偏低。

第二，青年是勞動力人口結構中最重要的群體，安置好這個群體，一方面能為經濟發展建立高素質的勞動力蓄水池，另一方面也有利于為經濟發展創造穩定的社會環境，因此，要將失業青年這一社會不安穩因素轉為經濟發展所需的高素質人才。

第三，受教育程度越高、技能水平越高，勞動者面對的市場范圍越大，可選擇的職位空缺越多且工作搜尋的地理范圍越大，就業質量和穩定性越好。因此，解決非洲青年就業問題還需從教育與培訓入手。在長期中，不斷完善和強化正規教育，在基礎教育方面實現適齡人口全覆蓋；在中短期，提升TVET的水平和質量，賦予存量和增量勞動力職業技能，解決青年人口的就業結構性矛盾。

第四，非洲經濟增長的頹勢使得經濟的就業拉動作用較弱，除了通過教育和培訓解決勞動力供給質量問題，還需通過提升經濟發展速度和質量不斷擴大就業容量。非洲青年職業技能的積累同時也為非洲經濟發展奠定了基礎和底蘊。