全面從嚴治黨新形勢下行政處分救濟分析

吳業輝

【摘 要】全面從嚴治黨是新時代的一個鮮明特征，《公務員法》對行政處分以及救濟措施做了新的規定。在這樣的背景下，本文對《公務員法》的變化和特征進行分析，以期對全面從嚴治黨的形勢有進一步的理解，并對法權平衡理論提供一個研究視角。

【關鍵詞】全面從嚴治黨；行政處分；行政處分救濟

一、全面從嚴治黨：行政處分救濟規范化的背景

法作為調整社會行為的規范，以“權力”和“權利”為基本范疇，對社會行為進行規制，實現“權利”和“權力”平衡狀態是法的直接價值。黨的十八大以來，全面從嚴治黨是國家治理的一條鮮明主線和特征，在這個過程中“權力”實現優化和配置，對公民“權利”產生重要而積極的影響。但是，公權力的配置過程對使用公權力主體的影響是直接的，根據2018年公開數據，十八大以來，全國有440多名省部級領導干部接受黨紀國法處罰。在對權利主體實現傾斜的同時，行政處分作為對公職人員的規制手段，發揮著重要作用。但是，基于若干考慮，行政處分的嚴肅性、公正性等都有得不到充分保障的可能。因此，如何通過法律手段有效維護行政公職人員的正當權益，是需要要思考的問題。

行政處分是調整公務員行為，由行政主體對有違法違紀事實但是嚴重程度還未達到刑事法律規范調整對象的行為給予一定處罰的懲戒措施，又被稱為行政責任方式或內部行政法律責任承擔方式。行政處分的程序、時限、數量、程度等都與全面從嚴治黨的新形勢密不可分。首先，全面從嚴治黨是“四個全面”戰略布局的重要內容，是新時代推進黨的建設偉大斗爭的重要保障。全面從嚴治黨的關鍵在公職人員，行政處分作為最規范公職人員公權力行為的主要懲戒措施，必然與全面從嚴治黨的趨勢一致。其次，全面從嚴治黨向基層延伸的力度越來越大，對廣大基層公職人員的影響深遠。再次，全面從嚴治黨的重要手段是國家紀委監委和地方各級紀委監委的成立，紀律檢查“四種形態”作用逐漸發揮，形成強大震懾，行政處分和紀律處分共同成為全面從嚴治黨的利器。

二、《公務員法》變化：規范行政處分救濟的邏輯體現

實行法治的核心在于公權力得到制約，但是如果權力內部達不到權力——權力的協調，法治將沒有保障。行政處分是權力——權力協調發展的重要外在表現，分析行政處分在法律規范層面的變化，可以直接對行政處分救濟的研究提供前提，為行政處分的規范化發展提供研究視角，也可以對全面從嚴治黨進行微觀研究。因此，下面結合《公務員法》修改前后的變化，分析行政處分規范化發展的邏輯。

新《公務員法》于2018年12月29日由第十三屆全國人民代表大會常務委員會第七次會議審議通過，自2019年6月1日起施行，對舊《公務員法》有多處修改。

（一）主要變化

總體而言，整體框架結構沒有明顯變化，依然是包括總則、監督懲戒、附則等18個章節，不同的是法律條文從107條增加大113條，有關規定更加充分。從與行政處分相關的第9九章來看，變化比較明顯。首先，標題從懲戒改為監督和懲戒，其次，條文規定內容明顯增加，舊法該章從53條至59條，新法從57條至65條，雖然條數一致，但是新法對公務員的禁止性行為從16項增加至18項，該章總體款項明顯增加，總體字數增加約三分之一。特別是在第15章申訴和控告中增加了設立申訴控告委員會、公務員不因控告而被加重處罰、書面申訴等有關規定，對公務員救濟和保障更加完整和充分。

（二）特點分析

總體來說，新公務員法關于行政處分和監督，以及申訴保障的有關內容明顯增加。主要有幾個特點：一是整體而言，新修訂的法律體現了保障性傾向，對公職人員的保障性規定增加。第二，在福利性待遇等方面也更加結合實際，更加人性化。第三，在具體程序上對公務員申訴、控告的細節性規定，與增加公務員禁止行為的規定互為促進，既體現了對公務員行為的嚴格約束，也體現了保障干部干事激情的要求。最后，整部法律修改與全面從嚴治黨的背景密切相關，體現了嚴管厚愛相結合，與黨和國家的用人導向一致。

三、行政處分救濟：推動法治國家建設的制度設計

行政處分的救濟是保障公務員權利的最主要措施，也是法權分配、權力優化和權力制約的內在要求，是推動法治國家建設從制度層面的設計。因此，行政處分救濟制度必須得到貫徹和落實，建議注意以下幾點：

一是進一步加強和完善行政救濟制度。雖然新修訂的《公務員法》對公務員的保障更加充分，但是對行政救濟制度的體系設計并不完善，僅僅通過幾條法律條文難以形成可操作、具有強制約束力的體系。需要通過配套法律來完善，對公務員法行政處分救濟措施的有關規定進行深化。

二是加大推動行政救濟行為可訴化。按照行政法學理論和行政訴訟法的規定，行政處分屬于內部行政行為，不是法定的可以提起行政訴訟的具體行政行為。這就限制了公務員救濟外化的渠道，公務員如果受到權利侵犯只能通過內部申訴的方法來解決，與中立救濟理論不符合，需要加強理論研究，促進行政救濟行為外化為具體行政行為。

三是把握全面從嚴治黨背景。全面從嚴治黨是提高國家治理體系和治理能力現代化的重要舉措，是公職人員必須適應的新常態。因此，在研究或者實施行政處分和行政處分救濟的時候必須與這個新形勢新背景結合起來考慮把握。要將黨紀和法律進行清晰界定，防止出現混同，進而出現行政處分救濟不充分的問題。

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