依法治國對執政黨執政方式的新要求

楊林剛

[摘要]中國共產黨作為中國唯一的執政黨，是中國特色社會主義事業的領導核心，也是依法治國的領導核心，全面推進依法治國，關鍵也在黨。在依法治國條件下，法治成為治國理政的基本方式，黨的十八屆四中全會對全面推進依法治國作出重要戰略部署，開啟了建設法治中國的新航程。新形勢下，轉變黨的執政方式切實實行依法治國成為一種必然。

[關鍵詞]依法治國 中國共產黨執政方式

[中圖分類號]D24

[文獻標識碼]A

[文章編號]1009-4245（2015）03-0005-05

黨的十八屆四中全會首次將依法治國作為主題，審議《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，具有重大的歷史意義，提出了建設中國特色社會主義法治體系，建設社會主義法治國家的戰略總日標，強調了社會主義法治必須堅持黨的領導，黨的領導必須依靠社會主義法治。對全面推進依法治國作出重要戰略部署，對社會主義法治國家建設作出頂層設計，描繪了中國特色法治的發展藍圖。新形勢下，作為執政的中國共產黨必須轉變黨的執政方式，為全面推進依法治國保駕護航。這對于實現兩個百年奮斗目標和中華民族偉大復興中國夢、實現黨和國家的長治久安具有深遠意義。

一、依法治國的內涵

依法治國就是依照體現人民意志和社會發展規律的法律治理國家，而不是依照個人意志、主張治理國家；要求國家的政治、經濟運作、社會各方面的活動統統依照法律進行，而不受任何個人意志的干預、阻礙或破壞。黨的十五大提出依法治國，建設社會主義法治國家。并對依法治國的內涵作出明確界定，首先，依法治國的依據是憲法和法律至上。在治國的過程中，要根據黨領導人民制定的憲法和法律來治理，這種法律要確實反映人民的意志，要做到不兇領導人的改變而改變，不兇領導人看法和注意力的改變而改變，要做到法律面前人人平等；其次，依法治國的主體和力量源泉是人民。依法治國的主體是黨領導下的廣大人民群眾，而不能把人民當作治理的客體或對象，我國是人民當家作主的社會主義國家，人民群眾是國家的主人，一切權力屬于人民。把堅持為了人民、依靠人民、造福人民，充分發揮人民的主體作用貫徹到依法治國全過程，要積極吸收人民意見、汲取人民智慧來建設社會主義法治國家。最后，依法治國的領導核心是中國共產黨。中國特色社會主義的最大特色、最本質特征就是黨的領導，黨的領導是全面推進依法治國.加快建設社會主義法治國家最根本的保證。

中國共產黨的執政黨地位不是白封的，是歷史的必然，是人民的選擇的。中國共產黨的執政方式是在中國社會歷史條件下形成的，是在中國革命和社會主義事業建設的過程中形成的。建國后，黨領導全國各族人民進行社會主義改造，實行改革開放，建設中國特色社會主義事業，取得了輝煌的成績，同時也存在很多失誤，黨的執政方式就是在這個過程中逐漸形成并不斷完善和發展。有道是：“以史為鑒，可以知興衰”。研究考察黨的執政方式的歷史，將為我們在依法治國條件下探索創新完善黨的執政方式提供寶貴的經驗。

（一）十一屆三中全會以前中國共產黨對執政方式的初步探索

1949年10月1日，中華人民共和國成立，中國共產黨從一個奪取政權的黨成為一個執掌全國政權的執政黨，標志著我們黨從一個革命黨轉變為執政黨，黨所處的環境改變了，黨的地位和任務也發生了變化。從1949年到1978年，黨的執政方式在艱難曲折中不斷摸索前進，執政方式的特點主要表現為以下幾方面。

1.政黨直接指揮型執政方式。新中國成立后，中國共產黨采取了一元化的領導方式，形成了高度集權的執政方式。其執政方式主要表現為黨政不分，以黨代政，黨干預一切，領導一切；國家的行政機關名存實亡，沒有實際權力；權力過分集中，個人崇拜現象嚴重；黨大于法，權大于法。從1949年到1978年，黨幾乎把所有重要的國家權力都集中在手里，按照“大權獨攬，小權分散，黨委決定，各方去辦”的原則，從宏觀到微觀，采取一竿子插到底的方式。特別是進入大躍進以后，全國普遍推行了黨委負責、書記掛帥的做法，黨委基本上包攬了國家權力機關、行政機關和司法機關的事務。這種形式大大影響了國家權力機關的職能，看上去黨的權力更大，由于黨管的太多，忙于各種具體事物，出現了管理的事不少，但管理的卻不好，實際上是大大削弱了黨的領導。

2.主要依靠黨的政策來執政。新中國成立時期，社會急劇變化，法律不健全，黨主要得靠政策來治理國家，采用政策來領導全黨和全國人民。隨著立法的推進和完善，制定了《憲法》和相關法律，促進了法制的發展。但由于我國存在根深蒂固的人治思想，法治的觀念淡薄，在相當長一段時期內主要以政策代替國家法律來執政。毛澤東在1958年時就曾說：“法律這個東西沒有也不行，但我們有我們的這一套。我們的每個決議都是法，開會也是法，主要靠決議和開會。一年搞四次。不靠民法、刑法來維持秩序。”當時，國家最高領導人都注重依靠政策辦事，從上到下，黨內已經形成了以政策來代替法律的慣性思維。1966年“文化大革命”全面發動，黨在思想上出現嚴重失誤，黨的建設也被納入“以階級斗爭為綱”的軌道，緊緊圍繞政治運動的發動來進行。法律遭到嚴重踐踏，公檢法遭到徹底破壞，憲法和法律不復存在，一大批人民以及黨和國家領導人都遭到迫害，在治國方略上達到了完全用政策取代法律。

3.黨內關系由正常到不協調。建國初期，黨內生活基本正常，全黨的積極性和創造性得到了較好的發揮。黨高度重視黨的作風建設，積極開展整風運動、“三反”和“五反”運動，不斷加強黨的執政能力和執政理念建設。但隨著黨一元化領導的強化，黨內關系開始出現不正常，黨的上下級關系出現不和諧現象。黨管的太多，導致上級對下級過分干預。沒有正確處理好個人同組織之間的關系，把領袖神圣化，個人崇拜現象嚴重。黨內民主制也遭到破壞，1959年黨的八屆八中全會上，發生彭德懷同志以正確的方式陳述自己的意見，卻遭到嚴重的批判和粗暴的對待。文化大革命期間，采取了以階級斗爭為綱，一大批領導同志受到了嚴重的批判，造成了大批冤假錯案。

4.黨嚴格控制了社會。建國后不久，毛澤東就指出：“我們一定要警惕，不要滋長官僚主義作風，不要形成一個脫離人民群眾的貴族階層。”劉少奇也提出要防止國家領導人員成為一種脫離人民的“特殊階層”特殊的“統治階層”。1956年毛澤東的《論十大關系》提出了一系列正確處理社會矛盾的方法，描繪了一個和諧的社會景象。但在真正實踐過程中，中國共產黨通過對各個單位的控制進而控制了整個國家和社會，國家對社會的管制過多、過死，導致黨與社會的關系緊張化，黨脫離了廣大人民群眾。最后導致黨中央的一聲令下，全國就開展大煉鋼運動和人民公社化運動，掀起“大躍進”，最后直接釀造了“文化大革命”。

（二）十一屆三中全會以后中國共產黨對執政方式的深入探索

1978年黨的十一屆三中全會勝利召開為標志，中國共產黨領導人民開始了一場新的偉大革命，作出把黨的工作重心轉移到以經濟建設為中心的社會主義現代化建設上來。黨所面臨的環境、任務和黨的狀況都發生了很大變化。伴隨著經濟體制和政治體制的改革，黨的執政方式也處于發展變化之中，其基本的發展方向是民主和依法執政。

1.提出黨政分開，明確黨和政府的職能。十一屆三中全會以來，以鄧小平同志為核心的黨的第二代中央領導集體始終堅持把馬列主義基本原理同中國具體實際相結合，改進和創新了中國共產黨的執政方式，完善了黨的職能。早在1980年，鄧小平同志就明確地提出了黨政分開的思想，鄧小平指出：“黨和國家現行的一些具體制度中，還存在不少的弊端，妨礙甚至嚴重阻礙社會主義優越性的發揮，其中較為突出的就是黨政不分、以黨代政的問題。”緊接著鄧小平在《黨和國家領導制度的改革》的報告中，提出了整個政治體制改革包括黨的領導制度改革的任務。此后，鄧小平又多次提出黨政分開，他要求必須確實解決黨政不分，以黨代政的問題。在1987年黨的十三大上，明確提出了實行黨政職能分開。

2.加強社會主義民主法制建設，逐步由主要依靠政策執政向主要依靠政策和法律雙管齊下的執政方式轉變。十一屆三中全會以后，發展社會主義民主，健全社會主義法制成為了黨和國家的基本方針。鄧小平提出：“要進行政治體制改革，處理好法治和人治的關系”。他在總結蘇聯模式和我國的經驗教訓時指出：“過去我們黨重視人治，往往把領導人的話當法治，不贊成領導人的話就叫違法，領導人的話改變了，法也跟著改變了”。鄧小平非常重視民主法治建設，指出“為了保障人民民主，必須加強法制。必須使民主制度化、法律化，使這種制度和法律不因領導人的改變而改變，不因領導人的看法和注意力的改變而改變。”這一時期，我國社會主義法律體系不斷完善，出臺了相應的法律法規，否定一切超越憲法和法律之外的特權。強調一切黨組織和黨員都必須在憲法和法律范圍內活動，維護好憲法和法律的權威。黨的十二大上，把黨在憲法和法律范圍內活動的內容寫入了黨章。

3.黨內關系逐步走向和諧。十一屆三中全會以后，黨內政治生活走向正常化，形成團結和諧的領導集體。黨內的民主得到不斷發展，黨內實現了人人平等，黨員可以充分發表不同的看法和意見。黨的十一屆五中全會通過了《關于黨內政治生活的若干準則》，成為黨內政治生活合理化、制度化的重要保證。鄧小平明確指出：“在黨內和人民內部的政治生活中，只能采取民主的手段，不能采取壓制、打擊的手段。憲法和黨章規定的公民權利、黨員權利、黨委委員的權利，必須堅決保障，任何人不得侵犯。”聚精會神地抓黨的建設，在1992年南方談話中，鄧小平就指出：“中國要出問題，還是出在共產黨內部。對這個問題要清醒。

4.加強黨同群眾的聯系。充分發揮人民的主人翁地位，領導和支持人民當家作主，積極接受人民的建議和監督，讓人民享有廣泛的民主權力，充分體現全心全意為人民服務的宗旨。黨的十二大上提出加強同群眾的聯系，黨的十三屆六中全會通過了《中共中央關于加強黨同人民群眾聯系的決定》，充分發揮中國共產黨密切聯系群眾的優良傳統和作風。鄧小平提出了很多密切聯系群眾的思想，指出黨和人民群眾是密不可分的，他指出：“我們黨同廣大群眾的聯系，對中國社會主義事業的領導，是六十年的斗爭歷史形成的，黨離不開人民，人民也離不開黨，這不是任何力量所能改變的。”提出了把全心全意為人民服務，一切以人民的利益為出發點作為衡量每個黨員的最高準繩。

（三）依法治國的治國方略提出以來中國共產黨對執政方式的新探索

自黨的十三屆四中全會召開以來，以江澤民同志為核心的黨的第三代中央領導集體，高舉鄧小平理論偉大旗幟，以改革和創新的精神全面推進黨的建設的偉大工程。特別是依法治國提出以來，深刻分析國內外環境，總結中國共產黨的執政經驗，對中國共產黨的執政方式進行了新的探索。提出了依法治國的基本方略和依法執政的新的理念。江澤民同志在黨的十五大正式提出“依法治國，建設社會主義法治國家”的基本方略，這是對中國共產黨執政規律的重大突破，標志著中國共產黨的執政方式向依法治國方向轉變。黨的十六大又提出了依法執政的新概念，強調要堅持依法執政，實施黨對國家和社會的領導，要加強黨的依法執政能力建設，提高黨的執政水平。

黨的十六大以來，以胡錦濤同志為核心的黨中央領導集體，圍繞提高黨的領導水平和執政水平，提高拒腐防變和抵御風險的能力，認真總結我們黨執政的寶貴經驗，吸取其他國家執政黨盛衰興亡的經驗教訓，不斷推進黨的領導方式和執政方式的改革創新，取得了顯著成效。黨的十六大提出黨要實行“總攬全局、協調各方”的原則，對黨政分開有了新的探索。提出實現黨的領導、人民當家作主和依法治國的有機統一，體現出了對執政方式的新探索。在黨的十六屆四中全會第一次明確提出科學執政、民主執政、依法執政的新思想，構成新時期執政黨建設的根本執政理念。黨的十七大報告上，明確強調要按照科學執政、民主執政和依法執政的要求，完善黨的領導方式和執政方式，不斷深化了對黨執政規律的認識，完善執政理論水平。強調要全面落實依法治國基本方略，加快建設社會主義法治國家，做到科學民主依法執政。在黨的十八大報告上，提出了改革黨的領導方式和執政方式的總體構想，強調更加注重發揮法治在國家治理和社會管理中的重要作用。

自黨的十八大以來，以習近平同志為總書記的新一屆中央領導集體，加強落實依法治國基本方略，推進社會主義法治國家建設，不斷對黨的執政方式進行探索。提出了很多新思想、新理念、新論斷。2012年12月，習近平總書記在首都各界紀念現行憲法公布實施30周年大會上指出“堅持黨的領導，更加注重改進黨的領導方式和執政方式。依法治國，首先是依憲治國；依法執政，關鍵是依憲執政。新形勢下，我們黨要履行好執政興國的重大職責，必須依據黨章從嚴治黨、依據憲法治國理政。”辦好中國的事，關鍵在黨。習近平總書記在十八屆中央紀委會二次全會上的重要講話，一言以蔽之，就是堅持黨要管黨、從嚴治黨。完善權力運行制約和監督體制，提出“把權力關進制度的籠子里”，向全黨發出了建設廉潔政治的動員和部署。決不允許“上有政策、下有對策”，決不允許有令不行、有禁不止，決不允許在貫徹執行中央決策部署上打折扣、做選擇、搞變通。強調依法治國、制度建黨，治國必先治黨，治黨必先治吏，堅持“老虎”、“蒼蠅”一起打，以零容忍態度懲治腐敗，以踏石有印、抓鐵有痕的勁頭抓作風建設。使廣大黨員干部做到“不敢貪”、“不能貪”、“不想貪”。十八屆四中全會對黨的建設進行新的探索，提出全面推進依法治國的總論斷，強調在黨的領導下全面推進依法治國。

二、依法治國對執政黨轉變執政方式的新要求

（一）依法治國與執政黨執政方式轉變的內在關聯

作為一個執政黨，采用什么樣的執政方式，怎樣來執好政，歸根結底，是由它所處的時代背景所決定的。新時期，中國共產黨的執政地位、環境和任務都發生了變化。當前，我國的社會主義市場經濟體制繼續向前發展，體制改革正處于攻堅期和深水區，各種深層次矛盾和問題不斷凸顯，然而政治體制改革卻相對缺失。社會主義市場經濟體制是法治經濟，法治經濟需要相應的法治政治，這是不變的定律。市場經濟越是發展，對法律的需求越是突出、迫切。這既包括對市場主體的法律地位及其權利、義務關系的確認。它要求科學立法、嚴格執法、公正司法、全民守法，要求以依法治國為治國的基本方略。中國共產黨在十五大上提出了依法治國，建設社會主義法治國家，并在十六大、十七大、十八大上得到繼續深化發展，十八屆四中全會更是開創歷史，首次把依法治國作為主題。在依法治國條件下，作為執政的中國共產黨，要實現執政意圖，鞏固執政地位，去實現中華民族偉大復興的中國夢，需要轉變黨的執政方式。這樣，經濟體制的變化帶來黨的治國方略的變化，治國方略的變化要求黨轉變傳統執政方式”。

依法治國，建設社會主義法治國家，是順應時代發展的需要，也是適應社會主義市場經濟體制的必然要求。在新的歷史時期，保障社會主義政治發展和市場經濟體制相適應，轉變黨的執政方式成為一種必然。依法治國與黨的執政方式之間是密切相關的，實行依法治國不僅不會阻礙執政黨執政，而是執政黨執政的主要依托資源。依法治國有利于保證黨的執政方式的合法性。實行依法治國基本戰略需要轉變黨的執政方式，采用法治的執政方式，反過來，轉變黨的執政方式有利于推動依法治國戰略的實施，即依法治國和黨的執政方式是內在統一的，依法治國戰略需要執政黨順應發展趨勢，轉變黨的執政方式，使黨更好地治理國家。轉變黨的執政方式也將是推動依法治國戰略實施的關鍵性兇素，科學、民主、法治的執政方式也將決定著依法治國的方略能否有效實施。

（二）依法治國對執政黨執政方式的新要求

依法治國給國家的治理形式帶來新的變革，對執政黨的執政方式都提出了新的要求。執政方式是指執政黨以何種方式執掌政權，執政權通過何種途徑與方式實現。兇此，執政方式就是政黨控制公共權力的途徑、手段和方法以及體制與機制.依法治國本身就是黨的執政方式的重大轉變，也將為黨的執政方式的轉變提出更高的要求和任務。長期以來，中國共產黨主要依靠黨的政策代替法律來執政，形成了高度的“一元化的領導”方式，這種執政方式存在一定的弊端。新時期，執政的條件和社會環境都已經發生了很大的變化，必將給黨的執政和領導各項事業提出更高的新要求，執政方式必須順應時代發展的趨勢，進行相應的變革和創新。在依法治國條件下，黨的執政方式必然要求向法治方向轉變，做到依憲執政、依法執政；黨的法治觀念必然要求提高，做到應用法治思維和法治方式依法辦事；必然要求黨在憲法和法律范圍內活動，做到自覺維護憲法和法律的權威。

從新中國成立至今，中國共產黨全面執政已經走過了66年的歷史。經過66年的初步探索，中國共產黨在領導建設中國特色社會主義偉大事業，不斷轉變黨的執政方式的過程中，經過艱難曲折，取得了巨大的進步。日前，黨的執政方式正在向依法治國轉變。但我們必須清楚，轉變黨的執政方式是一個長期的過程，況且向依法治國轉變的時間還很短，還要面臨很多新問題、新情況。首先，中國的人治思想根深蒂固。其次，中國改革正處在轉型期，黨的執政方式扮演雙重角色，既要處理歷史的使命，又要承擔當前的新任務。此外，黨的執政方式缺乏法治規范，黨自身的建設還得加強，廣大黨員干部隊伍法治觀念還比較薄弱。最后，依法治國的貫徹實施仍阻力重重。要達到十八屆四中全會提出的，把“依法治國”這四個字變成每個人都看得見、摸得著的具體原則、具體做法、具體氛圍，還有很長的路要走。因此，依法治國，轉變黨的執政方式任重道遠，是當前面臨的重大問題。

三、結語

依法治國是黨在新的歷史條件下領導人民治理國家的基本方略，是發展社會主義民主政治的重要保障，是幾代中國共產黨人前仆后繼、共筑法治中國的夢想，是通向中國夢的橋梁。實行依法治國，建設社會主義法治國家，不可能一蹴而就，而是幾代人的共同奮斗，是一個長期的過程，實現執政方式的轉變也是一個復雜而又艱苦的過程。在此過程中，要做到黨的領導、人民民主和依法治國的有機統一。不積跬步、無以至千里，中國的法治思想已經邁出一大步，正在大踏步前行。中國共產黨作為中國特色社會主義事業的領導核心，作為唯一的執政黨，黨在領導人民實行依法治國時，要按照社會主義法治國家的要求，從我國實際出發，堅持實事求是，解放思想，與時俱進，實現執政方式的創新。我們要堅信中國共產黨的領導，堅信在中國共產黨的領導下，中國實行依法治國，建設社會主義法治國家的日標一定能夠實現。