我國的利益集團及其治理建議

宋小芳++張宇鵬

摘 要：根據利益集團的組織特性，我國政治過程中的利益集團可分為機構型、公司型、社團型和非組織化型等。我國目前的利益集團存在著力量不均，利益表達能力有限等問題。為改變此現狀，黨和政府應轉變執政觀念，加強制度建設。

關鍵詞：政治過程；利益集團；執政觀念；制度建設

一、我國利益集團對政治的影響

（一）機構型利益集團的影響。機構型利益集團本身即具有組織制度、資源與權力上的天然優勢，又是決策者，因此，這類利益集團在中國政策的制定、執行、反饋等階段，以及政策的價值取向等方面影響最大。主要表現在：首先是使部門利益國家化，制度化。在決策或履行職能的過程中，有些部門過多考慮本部門利益，影響了決策的戰略性、全局性和前瞻性，損害了大眾利益，增添了國家經濟和政治風險。其次是建立在行業基礎上的行政機關為保護其壟斷利益而排斥他人進入，從而阻礙了公平競爭，也帶來了負面效應，如增加行政成本、效率低下、妨礙技術創新等。

（二）公司型利益集團的影響。公司型利益集團中的國有壟斷公司主要是通過影響政府主管部門或監察部門來形成有利于自己的政策。大權在握的公司型利益集團，不僅利用各種資源將自己的偏好和利益要求輸入政治過程，影響政策決策的指向，而且當這些偏好和利益要求成為政策目標時，還極力采取選擇性服從，即支持對自己有利的政策，抵制不利于自己的政策。因為“目標群體掌握的政治和經濟資源同樣可以影響政策的執行。受到政策影響的強大群體可以通過支持或反對來使政策的執行符合自己的意志”。[2]

（三）社團型利益集團的影響。社團型利益集團主要包括具有明顯國家統合主義特征的“人民群眾團體”、官辦行業協會和自治性民間團體。國家統合主義社團通常被稱為“二政府”，意為它們是政府政策的執行機構或其延伸，主要職能是執行政策而非主動地表達利益。但隨著中國社會政治轉型的逐漸深入，其中一些官辦行業協會、甚至是“人民團體”的利益表達功能有所增強，但由于集團類型、所處政治時空等因素的不同，對決策的影響程度也不同。[2]整體而言，社團型利益集團雖有一定的自主性，但其行動仍然受到國家的控制。

（四）非組織化利益集團的影響。中國利益集團運行的非制度化，表現為“太多的交易是以‘走后門的方式完成的，從而使政策導向的利益集團擁有過大的活動范圍”。而這種非制度化運行主要是由基于官商勾結、私人人際關系等形成的非組織化利益集團的活動所致，它們以非制度化的潛規則使制度化政治難以運行，妨礙中央政策執行階段和地方政府決策過程的各個階段。他們對政治過程的影響方式主要是捕獲具體的實權官僚，消解不利于自己的政策，而捕獲具體官僚達到一定程度就表現為捕獲政府與國家，損害國家的自主性。

二、利益集團的治理建議

中國的利益集團興起不久，還不成熟，其利益表達能力有限，不同利益集團之間的權利與資源分配不均，因此對利益集團進行有效治理，使彼此之間保持均衡就顯得極為重要。為達到此目的，可采取以下措施：

（一）黨和政府需轉變執政觀念。到目前為止，黨和政對各種利益集團，特別是民間社團和非組織化利益集團，始終持一種矛盾的態度：一方面，認識到社會全面轉型與政府機構改革，需要不同群體有各自相對獨立的利益表達渠道與自治權利，政府行政改革的精簡方向也意味著當前的政府需要把利益集團，特別是自治性民間利益集團變成治理伙伴，讓其分擔政府的治理空白。但另一方面，基于歷史經驗和現實教訓，黨和政府對利益集團的公開組織化與合法化抱有明顯的戒心，主要是擔心過快的利益組織化，不但不會增強黨和政府的政治合法性，反而極可能被政治對手所利用，危及執政黨的領導地位與政治穩定。這種矛盾的態度使得黨和政府對社團管理過嚴。要想改變這種狀況，黨和政府就需具有長遠的戰略目光和足夠的政治智慧，轉變對利益集團的觀念和態度，給予利益集團合理表達自身訴求的合法渠道，逐步推動自治性民間團體的發展。

（二）通過制度建設，抑制利益集團的不良影響，擴大其有利影響。首先，改革行政體制、立法體制。在行政體制方面，應廢除建立在行業和產品基礎上的政府經濟主管部門，其管理職能由國家改革與發展委員會執行。在行政決策程序上，實行決策權、執行權和監督權三權分立，行政過程透明化，最大限度地減少官商同盟。在立法體制方面，首先是應由專門的立法機構負責法律的起草工作，取消各行政管理部門的法律起草權，它們的立法權限應只限于執行程序法。其次是完善市場經濟體制。我國市場經濟體制的不成熟導致市場經濟中存在著比較嚴重的行業壟斷和官商同盟，這些利益集團在市場經濟運行和相關政治過程中，擁有制度資源、組織資源、權力資源等優勢，并因此引發了嚴重的社會不公正。為此，需要進一步用法律來規范市場機制，打破市場壟斷，以經濟公平來促進政治公平，從而擴大利益集團對政治的有利影響。

參考文獻：

[1]邁克爾·豪利特.公共政策研究——政策循環與政策子系統[M].北京：三聯書店，2006年.第100頁

[2]賈品榮.中國社會團體官氣十足 非盈利組織成食利集團[N].中國經濟時報.2007-08-07