我國現階段高等教育質量政策有效性演變邏輯——基于系統與治理視域融合的推進、阻滯與均衡模型的分析

龍春陽

（浙江農林大學人文系，浙江 諸暨311800）

黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》明確提出，“全面深化改革的總目標是完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化。”這也為我國現階段高等教育質量政策的完善和發展指明了方向。因此，為了更好地找出我國現階段高等教育質量政策有效性的制約因素及其對政策有效性影響，并總結和歸納出我國高等教育質量政策有效性的動態演變邏輯，本文在堅持基于系統視角分析的基礎上，嘗試從治理方面的四個維度，即治理環境、治理結構、治理機制和治理目標進行問題切入，對高等教育質量政策有效性動態演變的推進、阻滯與均衡三種典型狀態做出分析，以便對高等教育質量政策有效性問題有相對深刻的把握和理性的判斷，進而為推進我國高等教育治理體系和治理能力現代化服務。

其實在實際的狀況下，對高等教育教育質量政策有效性產生制衡作用的因素或力量都是非常多元的和復雜的，但是為了從宏觀上管窺我國現階段高等教育質量政策有效性演變邏輯，在此，在系統與治理語境下選取那些主要的顯性的制衡力量作為考察因子分析它們在高等教育質量政策上所形成的“合力”最終對政策有效性產生什么類型的整體性影響。為了更好地簡潔方便地闡述這些整體性影響呈現出來的動態狀態，姑且形象地將它們劃分為三種比較典型的特殊狀態，即“推進狀態（推進模型）”、“阻滯狀態（阻滯模型）”和“均衡狀態（均衡模型）”。

1 高等教育質量政策有效性“推進模型”

高等教育質量政策有效性“推進模型”反映的是高等教育質量政策有效性獲得持續提升的一種典型的理想化狀態。處于這個階段或狀態的高等教育質量政策可以發揮很好的政策效果，有力地促進了高等教育質量獲得持續提升，社會公眾和利益相關者總體上對高等教育質量政策產生的效果和影響力比較滿意。這屬于高等教育質量政策有效性最理想化的狀態，也是政策決策者、執行者和各利益相關者對高等教育質量政策最為期待的理想狀態。從總體上來看，這高等教育質量政策有效性的理想狀態是和諧的治理環境、合理的治理結構、科學的治理機制和務實的治理目標共同作用的結果，具體如圖1所示：

圖1 高等教育質量政策有效性“推進模型”

下面，逐一簡要分析這些制衡力量如何作用于高等教育質量政策使其有效性獲得理想的效果。

1.1 治理環境

簡單來說，高等教育質量政策所發揮的治理活動主要由決策系統、執行系統、監督系統和評估系統來共同完成。然而，這些系統的績效卻深受所處治理環境的影響。治理環境中有諸多因子都會對前面這些系統產生影響，比如政治環境、經濟環境、法制環境、文化環境以及技術環境等等。在此，選取法制環境和文化環境兩個研究對象進行分析。

從法制環境來看，可以從違法成本、維權成本和違法風險率進行考察。這里所說的違法成本是指違法者在被追究責任的時候所要付出的代價；維權成本是指維護合法權益所需要耗費的各類資源；違法風險率是指違法者被追究法律責任的可能性。違法成本高、維權成本低和違法風險率高才有助于形成良好的法制環境。在這樣良好的法制環境下，包括政策主體系統和社會公眾都會比較遵紀守法，而且可以彰顯高等教育質量政策的權威，減少政策執行可能遇到的各種阻力。這種“兩高一低”的法制環境為樹立高等教育質量政策的權威和促進高等教育質量政策有效執行等準備了有利條件。

從文化環境來看，可以從政治信任、價值認同、制度認同進行考察。“現代政府必須與民眾建立一定的政治信任關系，以期用相對較低的成本取得良好的政治績效。隨著政府公共事務管理從統治向治理模式的轉變，政治信任的作用也越發重要。政治信任可促進民眾參與公共事務，最大限度地減少由集體行動困境所帶來的消極影響，進而提高政策的有效性。”[1]所以，政治信任作為治理環境中的文化環境的一個重要因素對高等教育質量政策主體系統的績效產生積極影響。這里所說的價值認同是指社會廣大公眾對高等教育質量政策主體系統在高等教育質量上所持的價值觀、質量觀的認同與肯定；制度認同是指廣大社會公眾對制定出來或正在運行的高等教育質量政策所持有的認可與肯定態度。獲得價值認同和制度認同的高等教育質量政策從某種程度上來說反映了廣大社會公眾對高等教育質量的期待以及需求，也表明了高等教育質量政策主體系統與社會公眾之間利益訴求有較大的重疊空間，或者說社會公眾的利益訴求在政策主體系統那邊得到了比較有力的回應。這樣可以大大減少了政策主體系統進行政策宣傳、政策動員、政策執行、政策監督與評估等環節方面的成本支出，同時政策還比較容易獲得比較肯定的評價。這些都極為有利地促進了政策有效性的提升。

1.2 治理結構

根據系統的觀點，系統的結構決定了系統的功能。高等教育質量政策的決策系統、執行系統、監督系統和評估系統之間是一種什么樣的結構關系，以及各自系統內部的要素之間又是什么樣的結構關系，決定了高等教育質量政策功能能否得到有效發揮以及能在多大程度上得以發揮，而且也直接影響到政策有效性的高低。要保持高等教育質量政策具有較高的有效性就需要一個合理的治理結構來保障。對高等教育質量政策來說，那么什么的治理結構才是合理的結構？概括來說，那就是網絡型治理結構。這種治理結構，“國家變成了由政府和社會各方參與的組織間網絡的集合體，沒有一方能夠絕對指揮和控制他方，而政府的主要任務是驅動網絡并尋找新的合作方式。”[2]在這種網絡中，政府雖然很重要，但是已經不再有必要成為核心角色，而只是政策過程中的一個普通角色。就地方政府來說，地方政府除了要面對與之沒有隸屬關系的其他地方政府以外，還要面對非政府組織、企業和社會公眾等。地方政府也只是網絡中的某個節點，它不僅與其他地方政府構成互動關系，同時也與其他非政府組織、營利或非營利組織構成互動關系，地方政府與其中任何一方關系的變化都會影響與其他行動者的關系。在這種網絡關系中，任何節點間關系的調整或者變化都不得不考慮與其他節點的關系，而且受制于與其他節點關系的約束和制約。不同網絡節點之間形成了一種相互依賴、平等協商、互惠合作、信任與承諾的伙伴關系。高等教育質量政策在這樣的網絡型治理結構中完成決策、執行、監督和評估活動，既聚合了各方治理主體參與高等教育質量治理的智慧，又極大地釋放了各方治理主體共同參與高等教育質量治理的活力，全面地調動了他們的積極性、主動性和創造性。所以，這樣就大大地推進了高等教育質量政策有效性得以持續性的提高。

1.3 治理機制

高等教育質量政策有效性的提高也要依賴于科學的治理機制，由于沒有科學的治理機制，再合理的治理結構也難以發揮其有效的功能和作用。運轉靈活、運行高效的溝通機制和參與機制是科學的治理機制重要組成部分。高效的溝通機制是政策有效性的重要保證，因為“公共政策的有效性，就是指公共政策以政治溝通為主要手段，通過政策制定、政策執行、政策評估等政策階段所能達到預期目標的程度。這個概念包含了兩層意思。第一，公共政策的有效性是政策制定的終極目標。能否實現政策預期目標是衡量政策有效性的重要依據。第二，公共政策的有效性要以政治溝通為依托。所謂‘自上而下的民意制造’就是說公共政策的每個階段都要以政治溝通為導向，通過政府公眾之間良性的互動來修正政策、提高政策執行有效性，從而保證政府管理的合法性和有效性。”[3]可以說，有效的溝通機制不僅適應了高等教育質量政策效能提高的需要，為高等教育質量政策在動態環境中不斷適應需要，不斷解決利益沖突創造了良好的外部條件，而且還可以通過溝通機制中的民意測驗和媒體反應等形式來檢驗高等教育質量政策的效能。

“社會各群體擁有的用于利益表達的社會資源及其話語權存在著極大的差異，政策過程如果沒有廣泛的民主參與機制，公共政策就極易為社會強勢群體所‘俘獲’”。[4]公眾參與對高等教育質量政策目標及政策方案等方面的廣泛和充分的討論，有助于發揮公眾的聰明才智和集中集體智慧，減少決策的隨意性與盲目性，規避政策效果與成本分布的嚴重不均衡性。另外，公眾還可以通過參與機制表達利益訴求和提出建議，有利于密切公眾與政府之間，以及與其他非政府組織、社會團體之間的關系，消除誤解，使高等教育質量治理的各主體加強友善的合作，政策過程也會因此更加順暢。這些都有力地促進了政策有效性的提升。

1.4 治理目標

簡單來說，這里所說的治理目標是指圍繞高等教育質量展開系列治理活動所期望達到或實現的價值目標。從這個意義上來說，圍繞高等教育質量展開的治理過程就是價值創造的過程。“社會成員服從政策、執行政策，就是服從特定的價值意識和價值取向。”[5]治理目標不僅具有導向功能，而且也有激勵功能和整合功能。它可以起到整合各方治理主體共同致力于高等教育質量的提高，激勵他們向共同的目標邁進。這對高等教育質量政策有效性的提升起到了積極地促進作用。另外，從某種程度上來說，治理目標的具體明確性是高等教育質量政策執行有效的關鍵所在，是政策執行者行動的依據，也是對政策執行進行評估和控制的基礎。此外，務實的治理目標是契合自身擁有或可調配的資源，與高等教育的發展階段和發展水平相適應，而且既充分考慮了治理環境的影響，又充分考慮了治理主體的素質和能力。因此，這樣的治理目標促進高等教育質量政策運行實現了資源上允許、階段上適合、環境上協調、主體上勝任的理想狀態。

2 高等教育質量政策有效性“阻滯模型”

處于這一時段的高等教育質量政策有效性受到阻滯，政策有效性處于下降過程，屬于政策有效性推進狀態的“反向運動”，是高等教育質量政策的負向功能持續發揮作用而其正向功能又持續受到抑制的糟糕狀態。這個時候的高等教育質量政策運行不僅沒有促進高等教育質量的提升，反而在抑制或掣肘高等教育質量的提升，或者在降低或破壞高等教育質量，還會使高等教育質量滑向更低水平。具體如圖2所示：

圖2 高等教育質量政策有效性“阻滯模型”

2.1 治理環境

從所處的治理環境中的法制環境來看，當高等教育質量治理活動面對的是違法成本低，維權成本高，違法風險率低的法制環境的時候，無論是高等教育質量治理主體系統中的決策體系，還是執行體系，或者是監督體系等，不得不耗費極高昂的代價來維護自身的合法權益或所保障對象的合法權益。由于低的違法成本和低的違法風險率的存在，只要付出一點點成本就可以獲取較高的非法收益，而且還不容易受到法律制裁。這樣就勢必促使了更多人選擇侵害別人的利益來滿足自身利益的不法行動。這樣的法制環境對保障高等教育質量政策的有效性運行是非常不利的。

從治理主體與外部環境中的文化環境關系來看，治理主體系統與外部的社會公眾已經缺乏政治信任，外部的社會公眾對高等教育質量政策缺乏價值認同，也缺乏制度認同。這個時候治理主體已經深陷公信力的危機之中，墜入了“塔西佗陷阱”①。這種情況的出現，說明外部環境已經形成了對高等教育質量的破壞力，這對提高高等教育質量政策有效性來說，，也無疑就是一個災難性的后果。

2.2 治理結構

當高等教育質量的治理結構不能發揮促進高等教育質量政策有效性的作用，甚至還會阻滯其政策有效性的發揮，引起高等教育質量政策的制度失靈。這時高等教育質量的治理結構正處于以下這三種狀態中的一種或兩種或兼而有之。第一種情況，治理結構呈現疊合型狀態，由此產生高等教育質量政策的功能配置紊亂。這個時候，表現為多頭政府的重復介入。各主體分置的權力部門或機構形成“各自追求對政策制定權利的占有……特殊利益影響政府決策”[6]，進而使政策內容之間往往失去功能均衡和操作協調，甚至還會政策主體之間發生利益沖突，導致高等教育質量治理處于混亂局面。另外，還會引發行政耗損，比如引起高等教育質量監管中執行力的弱化，不同主體所形成的政策內容之間內在的決策力抵消以及政策影響的效力等；第二種情況，治理結構呈現縫隙型狀態，由此產生高等教育質量政策的功能配置遺漏。一方面會造成現行的宏觀高等教育質量政策和具體的高等教育質量政策，因治理結構的縫隙造成政策功能遺漏而失去對高等教育質量治理的有效功能覆蓋，另一方面隨著高等教育的發展，許多舊有的高等教育質量政策并不能在質量治理活動實現功能嵌入的目標，造成了治理主體難以跟上時代發展的步伐進行政策創新，進而喪失對高等教育質量的有效治理能力；第三種情況，治理結構呈現權力型狀態，由此產生高等教育質量政策的功能配置失靈。政府一方面在高等教育質量管理上表現出對行政控制與行政干預的過渡依賴，使高等教育質量管理呈現濃厚的行政化色彩，進一步加速推進行政權力的集結。另一方又將高等教育視為意識形態空間，而未能處理好該空間與高等教育本身具有的公共性空間的邊界劃分，所以極有可能在高等教育質量政策層面不斷出現對公共利益堅守的“政府機構如何進行財政管理，從而達到遵從法律要求、會計標準、財務控制，從而一定程度上實現資源最優化”給予淡化處理甚至予以懸置，進而對其他主體功能發揮進行行政化的“鉗制”，使其他主體難以發揮在質量治理中的有效作用，比如高校辦學自主權的不足或喪失，其他社會組織對高等教育質量監督與評估的缺位，政府部門在質量問題治理上的自說自話。上述的三種情況都會引起或導致高等教育質量政策的制度失靈，所以必然帶來政策有效性下降或喪失的后果，進而形成一股巨大的“洪流”對高等教育質量產生強力沖擊。

2.3 治理機制

這個時段治理機制中的激勵制度系統與其他制度系統之間，激勵制度系統內部的子系統與子系統之間以及其子系統內部的各要素之間的相互關系演變成為制度沖突或形成了制度真空，而且約束制度系統也是如此，都陷入這樣的混亂糟糕的局面。所以，這個時候的治理機制中的激勵機制和約束機制都難以發揮其功能和效用，無法通過這樣機制來調動治理主體在高等教育質量治理上的主動性和積極性，也無法通過這樣的機制來約束各類主體為追求自身利益最大化而采取的有損于高等教育質量的自利行動。下面以激勵制度系統為例來進行分析：

就制度沖突來看，比如激勵制度系統與高等教育質量政策中的其他制度系統之間，各自制度作用的方向不一致，對于同一制度對象的規定相互抵觸，造成人們無所適從、行為紊亂，造成制度失去其公信力。就制度真空來看，比如激勵制度系統結構中子系統或子系統的要素缺失能夠制約和規范某些行為的制度，而造成了制度功能的漏洞。總體來說，激勵制度系統和約束制度系統都是面臨著上述這類的困境。

2.4 治理目標

這一時段關于高等教育質量的治理目標已經嚴重脫離自身擁有或可調配的資源，與高等教育的發展階段和發展水平相背離，而且既沒有考慮治理環境的影響，又欠缺對治理主體素質和能力的考慮，與他們的實際情況嚴重不符。因此，這樣的治理目標使高等教育質量政策運行深陷在資源上不允許、階段上不適合、環境上不協調、主體上不勝任的四面楚歌的困境之中。在這種情況下，要想提高高等教育質量政策有效性無異于緣木求魚。

3 高等教育質量政策有效性“均衡模型”

這個時段的高等教育質量政策有效性處于一種均衡狀態。這個時候的高等教育質量政策雖然沒有起到推進高等教育質量提升的作用，但也沒有產生對高等教育質量阻滯作用。從某種程度上說，這是各種積極力量與消極力量相互之間在高等教育質量政策上相互抵消，各種作用力的“合力”與反作用力的“合力”在高等教育質量治理領域角逐后最終形成了一種勢均力敵的均衡狀態。具體如圖3所示：

圖3 高等教育質量政策有效性“均衡模型”

比如在治理環境上，治理主體與外部社會組織或公眾之間的政治信任、價值認同以及制度認同最終沒有引起外部力量對高等教育質量有效阻滯，也沒有發揮出其對高等教育質量提升的積極推動作用。可以說，這個時候的治理主體與外部治理環境之間的相互影響力非常微弱，對高等教育質量政策有效性的影響可以忽略不計或者這種文化環境所產生的積極作用力彌補了治理主體在某些高等教育質量治理上所存在的缺陷或者這種文化環境所產生的破壞力被治理主體采取了積極有效的行動策略所消解。同理，在治理結構、治理機制以及治理目標上都是如此。在此，不再一一贅述。

4 結語

保持高等教育質量政策有效性長期處于“推進模型”的階段，使高等教育質量獲得長期持續的提升。這是高等教育質量治理最為期待和最為理想的目標。其實在現實中這是一件非常困難的事情。因為只要其中某個或多個制衡力量變得比較強大的時候，都會改變整個作用力與反作用力之間“合力”的對比，從而形成一方壓倒另一方的情況發生。如果當起到消極作用的反作用力的一方所形成的“合力”大于起到積極作用的作用力另一方所形成的“合力”的時候，高等教育質量政策有效性就會處于下墜的過程，而且當這個反作用力的一方所形成的“合力”比作用力另一方所形成“合力”越大得懸殊的時候，這個下墜的過程就越快。這樣，高等教育質量政策有效性便開始進入“阻滯模型”階段并且不斷加速這一階段，使政策有效性進一步進入嚴重的“阻滯狀態”。如果充滿正能量一方的“合力”遠遠大于充滿負能量一方的“合力”的時候，高等教育質量政策有效性處于“推進模型”的高級階段，高等教育質量提升最為迅速，效果極其顯著；如果前者大于后者比較多的時候，政策有效性處于“推進模型”的中級階段；如果前者稍微大于后者的時候，政策有效性處于“推進模型”的初級階段。

因此，反作用力與作用力之間“合力”的對比和角力的結果決定了高等教育質量政策有效性到底處于一個什么樣的狀態以及什么樣狀態的什么階段，而且兩個“合力”之間力量演變邏輯決定了高等教育質量政策有效性演變邏輯。當這兩個“合力”勢均力敵的時候，高等教育質量政策有效性便開始暫時穩定下來，處于暫時的“均衡狀態”，就是處于“均衡模型”階段。這只是某個時間點上可能會出現一種比較短暫性力量均衡，要保持這種均衡狀態比較長的時間也是不太可能的，因為各種制衡力量幾乎都是會處于不斷的變化之中，就必然會很快打破這種短暫的均衡，從而使高等教育質量有效性或者進入“推進模型”階段或者進入“阻滯階段”。

本文基于系統和治理的視角，從治理環境、治理結構、治理機制和治理目標的來對高等教育質量政策有效性的制衡力量展開分析只是分析了制衡力量了一部分而已。現實中，真正的制衡力量要比較比本文的分析龐雜而且復雜得多，會覆蓋諸多方方面面。需要特別說明的是，上文前面對“三種模型”的分析都是對實際情況做了特殊的簡化，比如對“推進模型”的分析只是選取充滿正能量的幾種制衡力量的“合力”在發揮對高等教育質量政策有效性提升的促進作用，而這時其他消極制衡力量的反向作用力幾乎為零的特殊狀況，只分析了非常特殊狀態下純粹的政策有效性推進狀態。又比如，在分析“阻滯模型”的時候，也是如此，只是選取充滿負能量的幾種制衡力量的“合力”在發揮阻滯作用，而起到積極作用的作用力幾乎為零的特殊情況，只是分析了非常特殊狀態下純粹的政策有效性阻滯狀態。

正因為影響高等教育質量政策有效性制衡力量的復雜多變性，所以更需要高等教育質量治理主體將更多時間和精力以及更多資源配置到比較容易增強充滿正能量的“合力”的環節中去，積極推進制度創新和不斷提高自身的素質，努力改善治理環境，準確定位治理目標，進而有利于保持充滿正能量的“合力”形成壓倒性的絕對優勢，從而使政策有效性長期穩定在“推進模型”的高級階段。這也為我國改善公共事業的治理，提高公共政策有效性提供了理論參考與借鑒。

［1］上官酒瑞.現代社會的政治信任邏輯[M].上海：上海人民出版社,2012：107.

［2］[英]托尼·鮑法德,愛爾克·勞夫勒.公共管理與治理[M].孫迎春,譯.北京：國家行政學院出版社.2005：167.

［3］梁忠民.公共管理導論[M].北京：清華大學出版社,2012：202,203.

［4］何顯明,吳興智,編.大轉型：開放社會秩序的生成邏輯[M].上海：學林出版社,2012：175.

［5］陳慶云.公共政策分析[M].北京：北京大學出版社,2011：243.

［6］Michael E.Kraft and Scott R.Furlong.Public Policy：Politics,Analysis and Alternatives[M].CQ Press,2007：66-67.