城鄉一體化背景下農村公共服務事業發展研究——基于江西奉新21村的調查

■江廣金 黃 卓

在建設新農村及統籌城鄉一體化發展的背景下，目前農村公共服務設施建設相對滯后，管理有待提高，這種狀況對提高農村居民的生活質量、縣鄉政府的公共服務事業管理和農村社會文化事業發展，都將產生不利的影響。［1］

農村全民健身公共服務設施是農民體育健身、農村體育事業的物質基礎，是政府公共服務事業發展的重要組成部分。2013年8月，習近平總書記在全國群眾體育先進單位和先進個人表彰會、全國體育系統先進集體和先進工作者表彰會上強調：“全民健身是全體人民增強體魄、健康生活的基礎和保障，人民身體健康是全面建成小康社會的重要內涵，是每一個人成長和實現幸福生活的重要基礎。”［2］2014年10月，國務院印發了 《關于加快發展體育產業促進體育消費的若干意見（國發［2014］46號）》，［3］將全民健身上升為國家戰略，其中明確提出要推進實施農民體育健身工程，在鄉鎮、行政村實現公共體育健身設施100%全覆蓋，特別要大力加強農村基礎體育設施建設。

農村全民健身公共服務設施建設現在還存在哪些問題，如何在全民健身國家戰略背景下，貫徹落實國務院提出的推進實施農民體育健身工程等精神，這些都是急需解決的具體性問題。為此，本課題以文體設施（重點為體育設施）狀況為研究切入點，選擇了江西省首批“農民體育健身工程”重點建設的奉新縣21個行政村為研究對象，進行了較全面的社會公共服務問題的調查，直接調查對象超過700人（因實際調查存在著大量的不可控因素），其中有效樣本數為589人，年齡最大的69歲，最小的15歲，老年人居多。

表1搖奉新縣21個行政村農村居民公共服務需求統計表搖搖（N=589）

根據本課題設計，采用開放型結構訪談的形式，對部分鄉鎮領導、村委會負責人及農民群眾進行咨詢及相關問題的探討。訪談內容主要包括：（1）在空余時間您經常參加體育活動鍛煉嗎；（2）您對現有的（主要指政府提供的）體育設施建設有什么意見和看法；（3）您對今后政府的全民公共服務供給有什么建議，并準備了相應的追問性問題提綱。

一、農村公共服務設施配置中存在的問題

為了調查農村全民健身公共服務設施建設情況，我們將全民健身公共服務設施具體分為：村組織專門體育（或文體）辦公用房、室內活動場所、室外活動場所、體育健康服務（包括殘疾人康復服務）、老幼福利服務（包括養老院、老年人公寓和托兒所等設施）、秩序安全管理服務（包括物業管理）、志愿者服務（包括社區體育指導員）和教育服務（包括小學）等8類，雖然調研工作難免存有一定的偏差，但依據以上劃分，總體上能夠準確地反映農村公共服務設施的基本情況。的調查結果如表1所示。

從表l數據可以看到，農村居民對公共服務有著強烈需求，急需政府提供相應的服務條件。訪談中普遍反映“缺乏適當的公益性活動設施”是邊遠農村面臨的現實困境。顯然，這與農村日益發展的社會需求相比較，農村公共服務設施配置存在著短缺問題。在本次調查的8大類服務設施中，滿足室內外都具備活動場所的村有3個；11個村有敬老院（床位均在6個以下），并有室內外條件不等的活動場所；3個村有象征性的兼職管理人員；3個村有小學，但這些年學校每學期學生都在減少 （隨父母去城里打工并轉學），體育活動設置沒有增加，且有減少趨勢；l個村有1名兼職社會體育指導員（三級）；沒有一個村有殘疾人康復服務點。說明農村公共服務設施建設情況不容忽視，鄉村體育組織與管理欠缺是較為普遍的現象［5］。如此可見，要實現國務院提出的“在鄉鎮、行政村實現公共體育健身設施100%全覆蓋”目標還任重道遠。

（二）公共服務設施供給失衡

（一）公共服務設施配置嚴重不足

當前，在建設新農村方針的指引下，隨著農村社會的發展，農村居民的需求結構也發生了一些改變，需求內容由物質向精神需求轉變，由個體化向公共化需求轉變［4］，充分體現了社會體育公平發展的訴求，體現了社會應該共享改革開放成果的愿望。針對奉新縣21個行政村居民對全民公共服務設施的總體需求情況，我們

從2009年南方3省（湖南省、廣東省和湖北?。┑陌賯€城市社區全民健身公共服務設施占有率分析，在室內外場所、體育健康服務、志愿者服務方面，分別為89.8%、33.4%、47.7%［6］（P217），分別比本研究樣本高出60.1%，31.0%，40.6%，可以認為，農村全民健身公共服務設施建設配置與城市相比較差距較大。

城鄉全民健身公共服務設施建設存在著失衡問題，還表現在村際之間的失衡。村際之間的全民健身公共服務設施配置失衡現象，其主要體現在示范與非示范村之間。研究中發現，示范村全民健身公共服務設施配置要遠好于非示范村，這種村際之間的差異很大，以上富鎮布吉村和羅田村為例，作為地方新農村建設的典型布吉村，其全民健身公共服務設施建設面積要高于所有的非示范村。至今羅田村還沒有室內活動場所，室外活動場所早已被占用，如曬谷、堆稻草、放農具等 （奉新縣是江西省的重要產糧區）。進一步深入訪談中我們了解到，這塊活動場所地皮是省里投資相應器材設備物質，地方提供地皮配套條件建設的，建成后當地居民很少進行鍛煉活動，因此“閑著不如利用”，該場地逐步被占用，現在體育活動場地形同虛設，所調查該村的其他全民健身公共服務設施項目幾乎為零。

（三）公共服務設施活動功能布局欠科學

每個村都有一個村民集會和參政等活動的場所，即村級活動中心。按照上級政府的要求，目前有條件的行政村都設置了相應的村級活動中心，但許多中心服務設施的功能布局不盡人意，存在著行政化的特征。以仰山鎮上沖村為例，該村雖屬山區，但靠山地致富，這些年利用政策建有1000多平方米的村級文體活動中心，但行政用房占去了80%左右，再減去其他公共服務的面積，實際用于全民健身公共服務設施的很少，這種情況在我們的調查中還為數不少。這些年許多農村的文體活動中心由于沒有很好地規劃，使得其功能布局失當，原來就不很健全的公共服務設施變成了點綴品［7］。另外，還由于部分農村居民缺乏對公共服務政策的認識，所以談不上充分地享用這些資源。這實際上是公共服務資源的浪費，與（國發［2014］46號）》中指出的“要提高農民體育健身工程設施使用率”精神相悖。

（四）公共服務設施普及性較低

這里的普及性是指農村居民享用全民健身公共服務的方便程度。［8］（P49）從理論上認為，農村公共服務離村民居住點空間半徑比較近，且路程來回方便，這樣普及性就應該高，反之則低。調查結果顯示，僅有1/3的農村居民認為公共服務的主要設施項目應在5分鐘左右到達比較理想，另有1/3的居民認為應在3分鐘左右到達的布局算合理?，F實告訴我們，農村公共服務的普及性問題比較突出。在仰山鎮曉井村，利用國家體育總局的?？罱ㄔO了1個地面硬化的籃球場和2個室外乒乓球臺，由于選址在村頭（南）較平坦的地段，家住村尾（北）的居民距離球場要走半小時以上的路程，所以這部分居民感到沒有享受到“好處”，自然意見很大，總感到自己“吃虧”了。因此，農村公共服務設施如果普及性偏低，就難以滿足村民的需求。

二、農村公共文體服務設施發展緩慢歸因

學術研究的最終目的是發現事物之間的相關性，這也是核心問題［9］。造成農村公共服務滯后的原因是多方面的，我們認為，資源配置體制和機制問題是重要因素。

（一）公共服務資源配置體制問題

這里的資源配置體制是指公共服務建設資源在城市與農村、鄉村與鄉村之間的分配關系。它還涉及這些分配關系之間的公平問題，也即維護機制［10］。我們從樣本中的這些村落總體上發現其財政投入總量相對較少，從城鄉之間與村際之間分析，都存在失衡現象，這種現象在當今城鄉一體化背景下，亟須得到關注和解決。

資金投入偏少。在全民健身運動的推動下，前幾年國家專門為農村地區、老少邊窮地區啟動了“農民健身工程”項目，這些措施有力地推動了農村地區全民健身運動的開展，促進了農村地區全民健身公共服務的建設。目前，農村公共服務設施建設，主要還是依靠各級地方政府的資金投入，市縣鄉政府的經濟實力決定著公共服務設施的供給能力，特別是在體育健康服務、養老服務、教育服務等方面顯得比較突出。在財政收入實力較弱的地方政府，他們往往還依靠“扶貧”政策來促進生產，因而在農村的全民健身公共服務資金投入上顯得十分薄弱，甚至出現預算空缺。2009年仰山鎮的財政預算中，除了必要的生產性支出外，支出最多的就是鎮政府工作人員的工資及公用支出，占80.7%，而有關公共服務事業的開支只占13.2%，其中沒有全民健身公共服務項目的預算。由此可見，正是由于農村全民健身公共服務投入經費偏少，導致了這些地區全民健身公共服務發展的落后。

資金投入城鄉失衡。這種失衡首先是歷史原因造成的，也是計劃經濟時期城鄉不平等的政策遺留的結果。因此，在改革開放30多年后的今天，在農村公共服務供給問題上留下了這些先天性和后天性的缺陷。目前的城鄉失衡與當前城鄉有別的資金投入管理機制有關：從1996年開始，全國范圍的“全民健身”運動是從城市開始的，然后才向農村延伸，這項政策與全民健身公共服務是緊密相連的，全民健身公共服務是全民健身運動的一個深化過程，因此，政府在全民健身公共服務設施建設上也是先城市再農村，且城鄉投入差異較大。例如：民政部實施的“社區老年福利服務星光計劃”主要是在城市中發展，沿海富裕農村有少量資助，其他農村地區幾乎沒有［11］（236）。這樣農村敬老院中體育活動服務設施建設就受到很大的限制。在我們調查的21個行政村中，除了l所敬老院中有一些簡陋的活動設施外，其他敬老院只向老年人提供一塊室外泥土地的活動空地，在某種程度上這也影響了村級敬老院的發展。

資金投入村際失衡。農村公共服務設施建設村際之間投入失衡現象普遍存在。這種現象主要表現在示范村與非示范村的差別。我們調查發現：在甘坊鄉全民健身公共服務設施建設中，示范村與非示范村的資金投入和資金來源相比較，示范村比非示范村資金總量不僅要多，而且來源渠道也要廣。2009年當地市縣鄉政府在齊溪和茂英示范村的全民健身公共服務（8類）中分別投入34萬元和41.6萬元（2008年以前投入較少），而非示范村只得到資金10—20萬元不等，2010年在建設新農村熱潮的推動下，該縣義平示范村有3個服務部門，鐘林示范村有2個服務部門，而非示范村上敬村和河塘村分別都只有1個服務部門得到了投入。這說明了村際資金投入差異帶來的影響是村與村之間公共服務配置的失衡。

（二）公共服務資源配置機制問題

這個機制是指公共服務設施建設資源調配的管理方式。由于這種資源具有稀缺性的特點，因此，資源必須實現科學化運營并實現其效率的最優化，使其最大限度地滿足人民群眾的需求。然而，樣本村的公共服務設施建設后期資源配置不合理，并突出了行政化工作，即實際配置規范化制度不足，行政命令高于一切，設施配置不是以農村居民的實際需求為導向，而是以行政需求為借口，把“公共”變成了“辦公”。

農村室內外活動場所的資源配置情況，在當地人情化背景下行政化決策過程中顯得十分典型，這從一個側面也反映了當前農村公共服務設施配置失范的狀況。比如，在訪談中，某鄉書記說，上年向市里要了一點錢，再加上一些配套，計劃修建幾個室外的全民健身場地，后來又找了市縣的其他分管領導也搞了一點錢，現在這些錢不是每個村都有的，關系好的村重點考慮；另有一位鎮長說，上面這次給了2副運動器材，打算給貢川示范村，因為這一個村是鎮黨委書記蹲點單位，上面領導及周邊鄉鎮來的人多，要優先供應，理所當然地協助他們“武裝”起來。

通過實地調研訪談，反映出了人情關系在農村資源配置問題上的重要性，“找親戚、拉關系”在一定程度上，成了村級組織向上級政府管理單位爭取資源來“打扮”自己的行為邏輯。誰能找到關系，誰跟上面領導關系好，誰就能在分配資源時占便宜。另外，上述2例還反映了地方資源分配管理的行政取向。樣本村際之間的公共服務資源配置不是根據農村稟賦的差異來實現的，也不是根據農村居民的實際需求來合理公平分配的，而是隨著決策者的意志來決定的。對于上述這2個鄉鎮領導干部而言，選擇一個自己認為優良的村并建設成“示范村”，這無疑對自己工作業績評優、升遷都有重要作用，這也是任職期間的“政績工程”。所以，鄉鎮主要領導不僅要親自掛帥，而且還要在資源分配上抓落實，處處關心，優先配置。這種不規范樹典型、行政取向決定需求的稀缺資源分配關系，必然造成村際之間的差異。稟賦好的村能得到更多的資源，這正像滾雪球一樣越滾越大，反之，其他村的發展就形成了一些障礙，村際之間的差異就此產生。

總之，農村公共服務設施建設滯后的重要影響因素之一，就是地方政府對資源配置管理機制的失調。這種地方行政取向隨心所欲的管理機制是一種有失公平、有失政府威信的方式。這種制度造就了農村中的少部分人享有了較多公共服務的權利，而更多的農村居民享受不到平等的這種服務權利，長期下去必然造成兩種截然不同的狀況，并會派生出許多其他種類的不良現象，形成人與人之間的等級差異。

三、加快農村居民公共服務設施發展策略

農村居民公共服務的硬件指標主要是服務設施的建設，它承載著黨和政府在農村社會的3大功能：農村管理與社會穩定、公共服務與全民健康、生產勞動與家庭幸福，它是銜接民生建設與國家目標的社會性基礎設施。因此，農村公共服務建設有著重要深遠的發展意義。我們認為，農村公共服務設施建設要在社會公共服務發展規律的基礎上，結合全民健身運動的情況，根據農村居民居住的特點，著力優化資源的管理體制。

（一）健全設施規劃體制

要完善農村公共服務設施建設，項目規劃制訂是重要的問題。當前的這個建設規劃主要還是政府行為的，且自上而下的規劃機制。這種規劃必然造成供給與需求之間的矛盾，也就是說，農村居民的實際需要與傳統方式制定的規劃是有差別的。我們認為，這項規劃應該要有農村居民參與，形成“自下而上、上下互動”的交流機制。這種協商交流互動的機制包括了項目運作程序和量化方式2個部分。其項目運作程序包括項目申報、審批、招投標、驗收等項目運作規范化的全過程：量化方式可以采取農村居民的集中評議、聽證等現代民主科學方式。在每一項具體的規劃項目上，縣鄉政府、村委會和農村居民等相互之間可采取面對面的協商，目的是討論公共服務在當地的需求數量和質量標準，充分利用討論的方式，還可以避免村民隱藏需求或片面夸大需求情況的發生。

（二）完善經費支持機制

現實情況表明，農村公共服務設施建設主要屬于各級政府的公共財政支出范圍，如前所述，目前這種建設在城鄉之間、村際之間的資源配置方面還處于非均衡狀態，從某種角度上說，這也歸咎于政府公共資金投入的失衡所致，它包括中央到地方各級財政資金投入的失衡，也包括投入項目和預算比例上的失衡。因此，農村公共服務設施建設在優化資金投入管理體制方面顯得尤為重要。我們認為，第一，要繼續提高上級政府（如國家體育總局、省體育局及相關部門）對農村全民健身公共服務設施建設的整體資金投入比例。農村全民健身公共服務設施是所有農村居民共享的公共 （或準公共）服務物品，是每個農村居民應該享受的福利，這種福利在很大程度上歸屬中央或省市財政管理范疇。上級財政不僅要承擔這項義務，且要提高其投入水平，形成中央和地方財政分擔的比例機制。第二，擴大提高地方相關部門（如省體育局、省教育局、省民政局和省農業廳等）對農村公共服務設施建設的財政投入比例。農村公共服務設施建設都要納入這些相關部門的年度預算，并根據社會經濟發展的實際情況，調整財政預算比例。江西省體育局按照國家體育總局相關要求，2008年完成“農民體育健身工程”配套資金投入8700余萬元，且每年在此基礎上遞增追加投入比例6%-6.5%。第三，合理下撥農村公共服務設施建設專項資金。根據農村公共服務發展現狀，今后的資金投入著重在于解決這些鄉村最基本、最迫切、最現實的設施建設問題。對于貧困地區政府要給予一定傾斜的政策，加大扶貧力度。如果沒有這種“扶貧”，財政比較困難的農村地區以及集體經濟薄弱的地區，其公共服務設施建設則很難建立起來，農村居民集體將感到區域性的自卑，甚至削弱群眾對黨和政府的認同。

（三）優化經費籌措格局

在農村社會發展問題上，相對于日益增長的農村公共服務需求而言，專項投入資金短缺是常態，因而，這項服務設施建設不能只觀望和靠等待政府來投資，要發揮民間資金的作用，以此健全農村公共服務設施建設，特別是準公共服務項目（如體育健康服務）資金的籌措機制。當然，要健全這項籌措機制的前提是必須明確服務類型中的具體分類，明確政府財政投入的發展趨勢及其主體地位。在諸多的設施建設中，哪些應該由政府承擔，哪些應該發揮企業組織的融資力量，這些都是農村公共服務設施建設發展問題上應該明確的問題。我們認為，鄉鎮政府在村組織的業務用房、室內外活動場所、維修管理物業站、志愿者服務、教育服務等項目建設上要能承擔責任，其他公共服務設施建設項目則可以采取社會力量融資發展，政府主要起監督作用。

（四）建立健全協作制度

政府在諸如體育健康服務、養老服務等項目的公共服務設施建設中承擔資金投資主體，但是否意味著這些項目建設也一定要自始至終由政府直接操控？我們認為，應該盡量采用目前國際流行的“新公共服務”管理理念，實行PPP管理方式，將農村公共服務設施建設項目分為建設、使用、轉讓3個階段，建立政府與企業之間的協作機制。政府也是“安排者”，其主要是籌資、監管和制定政策；企業扮演“生產者”角色，因此，政府職能轉變，對農村公共服務設施建設的協作機制構建，有著加快發展的促進作用，對降低整個農村公共服務體系建設成本也有重要意義。

四、結語

農村居民公共服務體系是政府改善民生和促進和諧社會發展的基礎平臺。在當前新農村建設的指引下，農村居民的社會需求發生了較大的改變，并展現出多元化和集合化的特征，但是由于種種原因，農村公共服務設施建設存在許多人為的不合理現象，究其根本，主要還是在于資源配置體制與機制建設存在的問題。因此，為了加強農村公共服務設施建設，必須重點優化資金管理體制和項目規劃的協商機制、協作機制。當然，農村公共服務僅僅只是整個農村公共服務社會化發展的一個基礎層面，要構建讓農村居民真正滿意的公共服務體系，決策者還必須深入基層了解，實事求是地為農民辦事，實現社會經濟發展給農村居民帶來的實惠，以踐行國務院提出的將全民健身上升為國家戰略的精神指示，扎實推進農民體育健身工程。

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