淺析我國環境影響評價制度存在的問題與對策

楊 靜 李甜潔 陳昆鵬

（商丘市環境科學研究所，河南 商丘 476000）

環境影響評價是一項與政治、經濟、文化以及生活密切相連的社會活動。大多數國家和有關國際組織已通過立法或國際條約采納來實施環境影響評價，評價對象和范圍已經涉及到具體的建設項目以及立法、規劃計劃、重大經濟技術政策制定和開發區的建設等宏觀活動。環境影響評價制度作為我國環境保護的一項獨立的法律制度，在經濟建設的全面規劃、工業發展的合理布局、老污染源的強化治理以及新污染源的嚴格控制等方面發揮著極為重要的作用。與發達國家相比，我國的環境影響評價制度仍存在一定的差距。從我國環境影響評價制度的自身實踐來看，也存在一定的局限性。這些都是制約環境影響評價制度運行效果的因素，因此，我們應對環境影響評價制度高度重視，對其作進一步完善。

1 相關概念的界定

環境是是指圍繞著人群的外部世界及其中人類賴以生存和發展的各種自然因素和社會因素的綜合體。環境為人類的社會生活和生產提供了廣泛的空間,豐富的資源和必要的條件，包括自然環境和社會環境兩種。環境影響是指開發行為可能引起的環境條件的改變或新的環境條件的形成。環境影響對人類而言可以是有益的，也可以是有害的。

環境影響評價(Environmental Impact Assessment，簡稱EIA)制度是指可能對環境有影響的建設和開發項目，在其興建之前，對其可能造成的環境影響進行調查、預測和評價，提出環境影響及防治方案的報告，按照法定程序經環境行政機關進行審批的法律制度。它是預防性環境政策的重要支柱之一，是環境管理的一項基本制度。環境影響評價是政府基于保護生態環境的目的所進行的活動，其目的在于使政府在決策或人們在從事相應生產活動時，充分考慮此行為對生態環境的影響，盡可能地避免由此對環境造成的不利影響，從而使行政機關對環境價值的考慮更科學、更民主。

2 環境影響評價制度存在的問題

2.1 環境影響評價范圍狹窄

《環境影響評價法》對環境影響評價的范圍作了規定，在評價對象上僅限于規劃和建設項目，主要是對項目實施時可能造成的環境影響進行預測、分析和評估。在規劃和建設項目的環境影響評價中，僅僅是指土地利用的有關規劃，對于區域、海域和流域的建設和開發規劃，尤其是對綜合規劃中地位最重、作用最大的國民經濟和社會發展計劃并未納入評價范圍。另外，對環境有重大影響的一些宏觀政策也沒有納入環境影響的評價范圍。誠然，規劃和建設項目對環境的影響是直接的，但是國家的重大經濟、技術和產業政策，城市和行業的發展規劃，區域和資源的開發規劃，重大基礎設施的建設等對環境則具有全局性的影響，一旦決策失誤對環境的造成的影響范圍更廣，時間更久，危害更大，處理更難，因此，對宏觀政策進行環境影響評價具有更積極的意義。然而，我國環境影響評價制度對宏觀層面的環境影響評價卻長期未能予以足夠的重視。

2.2 公眾參與機制不健全

公眾參與是環境法的基本原則之一，也是環境影響評價程序的重要組成部分。環境與每個人的生活都息息相關，當自己的生存環境受到破壞時，每個公民都有權利捍衛自己的環境，都有權利對環境發生的變化表明自己的態度，這也是公眾參與公共事務民主決策的一個過程。《中華人民共和國環境影響評價法》明確規定：國家鼓勵有關單位、專家和公眾以適當方式參與環境影響評價。但是，該法對于公眾參與的具體規定的表述過于模糊、寬泛，如公眾如何參與、通過什么方式參與以及在什么階段參與、公眾參與的范圍、公眾知情權的保障、公民參與的組織機構等依然缺少具體規定，操作性不強。另外，公眾意見的反饋機制，公眾參與的救濟和相關單位的法律責任在立法當中也沒有明確的規定。在實踐中，環境影響評價是由政府主導并組織，偏重于行政管理，因此，公眾參與缺乏實質性的內容，環評多流于形式。

2.3 環境影響評價缺乏有效監督

保障環境影響評價制度有效運行的重要手段是環境影響評價的監督管理。隨著我國工業化城鎮化的迅速發展，資源環境約束條件日益趨緊。一些地區只注重環境影響評價過程中的事前審批，缺乏對事中和事后的環境影響評價準確性和環保措施有效性的監測與評估。一般情況下，只要環境影響評價報告書審核通過，就算完成任務，從而導致一些不符合國家環保規定的建設項目盲目上馬，不僅對當地的環境造成了嚴重的污染，而且也極大地損害了環境影響評價制度的權威性、嚴肅性和有效性。環境影響評價是一項技術含量較高的工作，公眾參與固然能夠起到一定的監督作用，但是在技術層面，就需要有相關的專家來進行評價，而這些專家應該是獨立于專門的環境影響評價機構的，以便其能公正地進行監督。

3 完善環境影響評價制度的對策建議

3.1 開展戰略評價，完善環境影響評價的范圍

戰略環境評價是指對法規、政策、規劃和計劃的實施可能對環境帶來的影響作出預測與評價，并在對環境產生不利影響的情況下，采取預防措施或補救措施，是環境影響評價從微觀到宏觀的戰略轉移。隨著可持續發展戰略的提出和實施，越來越多的國家把立法、政策以及替代方案等戰略環境評價作為完善環境影響評價的重要內容。開展戰略環境評價對決策科學化有著重要的意義，它可以避免政策制定者認識的局限性，在政策、規劃的早期階段就可以充分考慮其對環境累積影響、附加影響以及非工程性影響，并在此基礎上，及時對該政策或法規進行修正、補充或尋求替代方案，防止產生失誤。開展戰略環境評價，可以全面地對環境影響進行評價，有利于經濟發展和環境保護的綜合協調，實現可持續發展。

3.2 建立有效的公眾參與的環境影響評價機制

在今后的立法和相應的配套法規的制定過程中，應充分保障公眾的知情權、參與環境決策的過程權和訴訟救濟權，將公眾參與環境影響評價的過程法律化、具體化，規范化和程序化，克服公眾參與環境影響評價的現實障礙，使國家在環境影響評價上對公眾有效地開放，實現國家和社會公眾的良性互動，促進環境影響評價工作的正常運行。一是將原則性規定具體化，在制定實施細則和有關法規時要明確具體操作；二是完善參與的具體程序，在項目審查和范圍界定階段就要引入公眾參與，以保證公眾在整個評價過程中的參與；三是參與主體的成員要有廣泛性和代表性，不僅要有公眾參與，也要有項目建設人和專家學者。四是要健全信息公開制度。信息公開是公眾參與環評的必要前提。

3.3 加強環境影響評價全過程的監督管理

依法開展環境影響評價監管，加強環境影響評價全過程的監督管理，對發揮環評源頭預防環境污染和生態破壞的作用，促進經濟社會的可持續發展有著十分重要的意義。一是突出環境影響評價監管的重點，主要是加強對環境影響評價機構和環評人員的監管，規范環評從業行為；二是加大環境影響評價的監管力度，加強對技術評估單位的業務指導，并盡快建立健全環境影響評價評審技術評估專家數據庫；三是健全建設項目全過程監管長效機制，各級環保部門要堅持“依法、科學、公開、廉潔、高效”的原則，嚴格執行環境影響評價制度，落實監管職責。四是完善事后監測評價，建議各級環境保護機構成立專門的環境影響評價事后監督管理中心，提高環境影響評價水平。

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［2］劉云偉.環境影響評價中存在的問題及改進建議[J].綠色科技，2012（2）.

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