新型城鎮化下城鄉結合部的規劃探索
——以安溪德苑片區控規為例

周旭東

(福建省城鄉規劃設計研究院 福建福州 350008)

新型城鎮化下城鄉結合部的規劃探索
——以安溪德苑片區控規為例

周旭東

(福建省城鄉規劃設計研究院 福建福州 350008)

隨著城鎮化的推進，城鄉結合部地區存在的問題愈發凸顯，傳統的城市規劃思路和技術手段已經難以適應新時期下城鄉結合部的發展要求。本文以安溪德苑片區控規為例，系統地梳理了片區存在的問題，從城鄉規劃角度探索其對策與建議，以期對城鄉結合部的規劃提供參考。

城鄉結合部；城鎮化；規劃；產業；村落；邊界；存量

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引 言

城鄉結合部是指兼具城市和鄉村土地利用性質的城市與鄉村地區的過渡地帶，既有城區風貌、又有鄉村特點的經濟地理空間。憑借土地比較優勢、交通溢出效應，城鄉結合部得到迅速發展，成為城鎮化的熱點地區。伴隨著城鎮化的推進，城市、工業文明進程的加快，城鄉結合部也成為了城鎮化進程中矛盾最集中、最普遍的區域[1]，出現了土地利用混亂、城鄉面貌雜糅、產業結構失衡、設施配套滯后、環境衛生惡化、兩違現象嚴重、人口構成復雜、社會治安嚴峻等新問題，且矛盾愈發凸顯。

黨的十八大召開后，提出加快推進新型城鎮化建設，要以人為本，提高城鎮化質量，走集約、節能、生態的新路子，著力提高內在承載力，不能人為“造城”，要實現產業發展和城鎮建設融合，讓農民工逐步融入城鎮。相較傳統的城鎮化道路，這些轉變對城鄉規劃提出了新的要求，尤其是作為城鎮化熱點地區的城鄉結合部，應講求城鄉互補、協調發展、生態文明，注重文脈傳承、聚落再生、特色塑造，關注服務均等、產業提升、存量利用等。

本文以安溪縣德苑片區控規為例，淺談新型城鎮化下對城鄉結合部地區的規劃思考。筆者系統地梳理了德苑片區存在的諸多城鄉結合部典型問題，結合新型城鎮化的要求，從城鄉規劃角度提出其對策與建議。希望通過本文，能為同類地區的規劃提供參考，引導城鄉結合部地區健康可持續發展。

1 項目概況

德苑片區位于晉江西溪之上、安溪兩翼節點、縣城中心西郊，面積約14km2。區內總體呈現出生態優良、產業獨特、鄉野風趣、記憶珍貴的特點。作為城鄉結合部地區，也存在以下突出問題。

1.1 問題分析

(1)產業低水平夾雜并存。工業以鄉鎮企業、中小型企業為主，類型雜、層次低、分布散，缺乏發展提升平臺；商業服務業低端、滯后，而房地產又畸形發展；農業生產水平低下，產量低，呈現小農經濟特點。

(2)傳統村落漸失、新增建設無序。傳統村落破敗失修，新建、插建、散建松散隨意，“兩違”現象多、建設強度高，致歷史脈絡和地方特色漸失，城鄉面貌不協調、居住環境品質低。

(3)土地利用混亂、規劃管理失效。片區內國有土地和集體土地混雜、用地類型百般。由于不同行政管理體制的交匯，規劃年久失效、覆蓋缺位，導致城市建設用地選址缺乏指導，造成土地利用復雜混亂、效率低下，產、城、村夾雜并存[2]。

(4)生態環境保護意識薄弱。安溪山地多、可直接利用的土地少，城市開發建設過程中又缺乏對生態環境保護的意識，致使肆意開挖山體現象日益嚴重，存在一定的安全隱患。

圖1 片區航拍圖

(5)公共服務配套欠賬、市政設施建設缺位。由于地處城鄉結合部，缺乏有效管理和投入，加上外來人口涌入帶來的壓力，造成學校小、文體缺、醫院偏、商服弱、公交少、水電氣以及環衛設施嚴重不足，給居民生活帶來不便[3]。

此外，德苑片區也存在流動人口多、人員復雜、治安混亂等社會問題[4]。而這些問題延伸出來，恰恰反應了快速城鎮化下城鄉結合部存在的典型現象(圖1)。

圖2 土地“循環反復”示意圖

與此同時，隨著縣城中心的擴展，憑借自身土地、環境、交通優勢，片區的土地“周轉”、“升級”也在加速推進。針對地方提出的“搬遷企業、整理土地、開發房地產、尋求產業落地空間”等一系列實際發展訴求，如果沒有深入思考“產業搬遷的必要性、有多少地適合用來開發、房地產開發多少為宜、產業發展需要多少用地”等問題，按照傳統的城市規劃思路和技術手段，將很有可能陷入“搬遷-整理-開發”循環反復的怪圈，造成巨大浪費(圖2)。

1.2 對策建議

城鄉結合部存在的問題涉及經濟、社會、生態、規劃、體制等方面，要解決并實現健康可持續發展，應探索出一條產業優化升級、民生持續改善、資源有效利用、生態文明建設、城鄉統籌發展和管理體制改革的科學發展之路[5]。

德苑片區的發展既要順應新型城鎮化大環境的轉變，也要回答地方訴求，更要解決基地問題并彰顯場地特性。下文重點針對片區在“產業、村落、邊界、存量”方面存在的問題，從城鄉規劃角度探索其對策與建議。

1.2.1 產業梳理

通過對片區內已建項目類型及其建設、生產相關指標的分析，結合城市總體產業發展思路，提出本區產業的選擇方向建議及用地發展策略。

(1)重點產業選擇及發展對策

重點產業選擇：考慮到工藝產業在德苑片區的良好基礎，且屬于能耗低、污染小的傳統特色產業，有集聚發展的趨勢，提出將工藝產業確定為片區重點產業，其次為與之相關的包裝、家具等產業。考慮到區內用地緊張，原則不再引入與工藝產業無關的產業類型。

產業發展策略：立足于全縣工藝產業發展目標和現狀格局，結合自身基礎和優勢，提出德苑片區在工藝產業鏈中應承擔的角色應以設計研發、產品展銷、大企業聚集為主要方向，同時通過平臺搭建、資源整合，推動工藝產業集聚發展，引導工藝制造向文化創意延伸，提升產品的附加值。

(2)企業用地發展對策

現狀企業用地發展建議：依據《福建省工業項目建設用地控制指標(2013年本)》和“行業能耗標準”，從用地效率、用地效益、綠色發展3個方面共5項指標(包括容積率、投資強度、地均產值、單位能水、單位耗電)建立現狀企業用地評價指標體系，分收儲搬遷、整改提升和保留完善3類，研判既有企業是否適合繼續在區內發展(圖3)。

圖3 現狀企業評價分布圖

工藝企業用地發展建議：為保證片區生產、生活、生態空間協調、共融發展，結合工藝產業發展的需要，提出片區工藝產業用地的總體控制規模。同時綜合分析現狀各工藝企業用地規模、建筑面積與其產值的關系，提出單宗土地批租的用地規模下限、容積率上下限和產值門檻等要求，以利片區工藝企業規模化、集約化發展。

1.2.2 村落研究

區內村落散布，既有承擔外來人口居住的聚居地，也不乏有風貌優良、歷史意義重大的村落。因此區內村落不能采用傳統城鎮化“拆村建城”、“推倒式”的方法，即簡單的拆遷—安置/補償—建新，而應對各村落進行綜合要素分析，從村落規模、人口構成、現有的風貌肌理、歷史重要性、區位條件、上位規劃指引等6個方面統籌考慮，并按照經濟性、差異化、實操性等原則，將區內村落進行分類指引。

(1)重點地段村落：現狀風貌肌理一般，區位交通條件好，從經濟性的角度宜采取拆遷安置的方式，根據上位規劃進行土地整理、開發，盡快改善城市面貌。

(2)特色村落：片區“鄉愁記憶”的重要載體，應注重風貌肌理、建筑形態的保護和延續。對于具有重要歷史意義的，應加強環境整治、增加設施配套，結合文化創意、特色產品進行功能轉換，塑造活力聚落。現狀肌理、田園風光完好的，應采用與城市不同的開發方式，低強度、低密度、生態田園化發展，功能上由單一的村莊功能轉變為融鄉村旅游休閑、觀光體驗等為一體的綜合型鄉村服務功能。

(3)包容性村落：此類村落房舍寬裕、房租便宜，承擔了大量外來人口的居住功能，同時也是當地農民的主要收入來源之一。因此在城鎮化過程中，應重視這兩類人群的安置，建議重點對村落的功能進行更新、環境進行整治，避免采用“一刀切拆村建城”的傳統城鎮化方式，推倒重來。

(4)其他村落：現狀風貌較為普通，原則上讓步于城市建設，根據上位規劃要求逐步更新。由于此類村落的存在對城市發展的總體架構并無大礙，故不需急于推進拆遷工作，保留期間宜進行適當地基礎設施改造和環境整治。

1.2.3 邊界控制

結合基地的生態環境特征，重點對區內低丘緩坡地(集中連片分布、坡度在5-25度之間、相對高度在200m以下且面積大于2公頃的丘陵地)進行土地適宜性評價，提出適合本區發展的建設用地增長邊界，滿足建設需求的同時，防止城鄉建設對山體無節制的侵蝕。

利用GIS技術，在生態保護優先的前提下，從自然生態因素、社會經濟因素和開發利用因素3個方面選取8個參評因子(包括高程、坡度、坡向、基本農田分布、距城鎮中心、距主要道路、土地利用、地質災害)，建立土地適宜性評價指標體系。按照低丘緩坡地適宜性程度劃分為高度適宜、適宜、臨界適宜和不適宜4個等級，結合安溪發展建設實際情況，形成城市開發邊界控制建議(圖4、5)。

圖4 低丘緩坡地適宜性評價分析圖 圖5 城市開發邊界 控制建議圖

1.2.4 存量挖潛

綜合產業梳理、村落研究、邊界控制及片區土地批租情況，盤整區內效益低下的企業及零星分布的一般村落，結合開發邊界控制建議，明確可利用的土地分布，提出片區東部以存量整理為主、西部以增量拓展和特色傳承為主的開發策略，科學引導片區建設合理有序推進(圖6)。

圖6 土地存量分析圖

1.3 規劃要點

基于問題研究和對策建議，確定片區目標定位、發展策略和空間結構。

(1)目標定位：根據上位規劃的相關要求和指引，從基地資源、特征出發，確定片區的目標愿景為“魅力藝鄉、生態西苑”，功能定位為融合文化創意、加工制造、商貿物流、商務辦公的產業集聚服務區；集生活居住、商業服務、教育醫療、文體休閑于一體的綜合生活功能區；彰顯地方山水特色的生態山水灣區。

(2)發展策略：圍繞目標定位和存在問題，提出“產業整合提升、塑造高效生產空間；功能優化提質、營造宜居生活空間；建設順應自然、保護秀美生態空間”三大發展策略。

圖7 空間結構規劃圖

(3)空間結構：順應自然生態格局和城鄉發展脈絡，片區形成“綠屏藍灣、一核四片”的總體架構。其中“綠屏”為生態山體綠屏，依托基地外圍山體形成生態保護屏障；“藍灣”為水系生態灣，以片區外圍的西溪和藍溪構筑生態河灣；“一核”為大寨山綠核，通過城市用地邊界控制，有效保護既有的大寨山體，形成片區綠核；“四片”即圍繞大寨山形成的四個產城融合發展片區，分別為活力新城、文創工區、工貿長廊和鄉村聚落(圖7)。

2 結語

城鄉結合部是不同所有制土地、不同行政管理體制交匯的區域，既不同于單純的城市空間，又區別于純粹的農村區域，此類地區的規劃與新城開發、新農村的規劃不一樣，與老城更新的規劃也有所不同。在新型城鎮化加快推進的當下，除了要關注生活空間的塑造和配套，還要注重生產空間的梳理、生態空間的約束、傳統聚落的再生、城市邊界的控制、土地存量的挖潛等，才能更好地從城鄉規劃角度解決此類地區的相關問題，以達到“三生融合”、可持續發展的局面。

[1]黃序和. 城市化進程視野下城鄉結合部問題研究[J].質量技術監督研究，2011(1).

[2]郭愛請，王月霞. 城鄉結合部特征及劃分方法[J].經濟論壇，2004(1)：132-133.

[3]周學義. 土地·經濟·就業——簡論城鄉結合部的形成及其解決對策[J].勞動保障世界，2003(10)：30-32.

[4]劉杰. 我國城市化進程中城鄉結合部的功能定位分析[J].貴州社會科學，2013(4)：28-32.

[5]王麗娟，劉奕辰. 城鎮化進程中城鄉結合部存在的問題及對策建議[J].天津農業科學，2013(12).

[6]安溪縣德苑片區控制性詳細規劃.

Research on the Plan of Urban-rural Fringe during the New-type urbanization process-A case study of AnXi Deyuan area’s Regulatory Detailed Planning

ZHOUXudong

(FUJIAN URBAN & RURAL PLANNING DESIGN INSTITUTE，Fuzhou 350008)

With the development of the urbanization, problems in urban-rural fringe area have become more prominent, the traditional urban planning approach and techniques cannot meet the requirements of developing urban-rural fringe during a new-type urbanization process. This paper takes AnXi Deyuan area’s regulatory detailed planning as an example, points out the problems of this area, and explores ways and suggestions to solve the problems, to provide a reference in planning of urban-rural area.

Urban-rural Fringe; Urbanization; Plan; Industry; Village; Boundary; Stock

周旭東(1981.11- )，男，工程師。

2015-06-12

TU98

A

1004-6135(2015)08-0016-04