跨省合作：讓省域邊界富起來

蔣李　陳玲芝

核心提示：如果沒有省域邊界地區(qū)的“鉚合”，跨省合作就無從談起。跨省合作的重點，便是實現(xiàn)這些省域邊界地區(qū)的迅速發(fā)展。

沿海與內(nèi)地，以及城鄉(xiāng)之間的差距，歷來為人們所重視。但十余年來，國家發(fā)展和改革委員會國土開發(fā)與地區(qū)經(jīng)濟研究所所長肖金成注意到了另一個長期以來被忽視的不平衡現(xiàn)象：省域中心與邊緣地區(qū)的差距。

肖金成持續(xù)多年的研究成果表明：現(xiàn)代意義上的偏遠，不僅僅指地理位置的偏僻，還有那些因為制度因素而“被遺忘”的省域邊界地區(qū)。

如今，面對跨省合作這一熱點問題，肖金成的聚焦點依舊是省域邊界地區(qū)：“如果沒有省域邊界地區(qū)的‘鉚合’，跨省合作就無從談起；沒有省域邊界地區(qū)的富裕，跨省合作就永遠處于‘正在進行時’。”

這毫無疑問是走偏了

如果給去年的區(qū)域經(jīng)濟定十個關(guān)鍵詞，那么“跨省合作”絕對是其中之一。

從晉陜豫黃河金三角區(qū)域合作規(guī)劃、洞庭湖生態(tài)經(jīng)濟區(qū)規(guī)劃，再到京津冀一體化規(guī)劃、珠江—西江經(jīng)濟帶發(fā)展規(guī)劃……往往都涉及兩到三個省級行政區(qū)。

中部某省發(fā)改委一位官員這樣解釋：“國家發(fā)改委近年致力于探索跨省協(xié)同發(fā)展模式。區(qū)域規(guī)劃要想被國家發(fā)改委批復(fù)成‘國家級規(guī)劃’，地方必須走‘跨省’合作這條路。”

以《洞庭湖生態(tài)經(jīng)濟區(qū)規(guī)劃》為例：湖南省原本將經(jīng)濟區(qū)規(guī)劃涉及區(qū)域圈定在本省，但這一構(gòu)思并未得到首肯。于是，湖南將湖北省荊州地區(qū)納入其中，“被迫”走上跨省協(xié)同發(fā)展的道路，最終得以批復(fù)。

包括一些省級層面的區(qū)域發(fā)展規(guī)劃，也將“跨省”合作作為未來的戰(zhàn)略考量。

漢江流域涉及湖北省、陜西省、河南省三個省份。記者采訪《湖北漢江生態(tài)經(jīng)濟帶開放開發(fā)總體規(guī)劃》編制情況時了解到，該規(guī)劃未來的拓展方向，是與陜西省、河南省進行銜接，共同謀劃國家層面的跨省區(qū)域發(fā)展規(guī)劃。

不過，單單從洞庭湖的案例就能看出，在各級政府編制規(guī)劃的出發(fā)點中，跨省合作、促進雙贏所占的比例并不高。

幾年前，在河南省參會時，肖金成對當(dāng)?shù)匾晃桓刹康奶釂栍∠笊羁蹋骸拔衣犝f中原城市群規(guī)劃是您牽頭完成的，當(dāng)時為什么沒有將信陽市規(guī)劃進去？”

這位官員的出發(fā)點很容易理解：如順利劃入其中，不僅在規(guī)劃層面上對信陽是一個拔高，而且對促進招商引資工作也是重大利好。同時，周邊地市進入而信陽處在外圍，就意味著信陽與周邊的差距可能會進一步拉大。

這是中國區(qū)域規(guī)劃特別是國家層面的區(qū)域規(guī)劃都面臨的問題，就是一旦有國家戰(zhàn)略，各地都想盡量大范圍地納入進去，希望借助區(qū)域合作吸引更多項目，爭取更多資金、土地和政策支持。

但這毫無疑問是走偏了。“區(qū)域合作，首先要看有沒有合作必要。如果沒有真正的合作需求，就不能為了規(guī)劃而規(guī)劃。”肖金成解釋。

在肖金成眼中，合作需求不能單從行政區(qū)劃上來看，更要從地理位置和產(chǎn)業(yè)發(fā)展著眼：信陽雖屬河南省，但位于河南省最南端的邊界地區(qū)，與湖北省的聯(lián)系反而更為密切。“把它規(guī)劃進中原城市群那是硬拉進去，只會增加成本，事倍功半。”

在肖金成的職業(yè)生涯中，這類分歧并非僅出現(xiàn)一次，不過他倔強地認(rèn)為自己沒有錯：“該成為跨省合作的就做成跨省合作，該區(qū)域性的就做成區(qū)域性——讓區(qū)域規(guī)劃回歸本源，這是頂層設(shè)計的必然之路。”

什么才是跨省合作的重點

在跨省合作方面，肖金成研究的“第一步”是厘清概念：究竟什么才是跨省合作的重點所在？

時光回到2003年，當(dāng)時國家發(fā)改委決定對“空間結(jié)構(gòu)調(diào)整和開發(fā)秩序”展開研究。作為課題組長，肖金成本只要起草課題總報告即可，但他還是希望能做些更有意義的事。

“如果沒有省域邊界地區(qū)的‘鉚合’，跨省合作就無從談起。在這個課題中，我最終選擇研究‘省域中心與邊緣地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展差距’。”肖金成說。

中國省級行政區(qū)陸路邊界線總長52000公里，縣（市）數(shù)量占全國縣市總數(shù)35%以上。在對各省邊界地區(qū)進行大量考察研究后，肖金成發(fā)現(xiàn)現(xiàn)實狀況十分嚴(yán)峻。

“當(dāng)時的研究結(jié)果顯示，從京津冀到陜甘寧，從閩浙贛到鄂豫皖，從湘鄂川黔到晉冀魯豫……這些省域邊界地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展水平均低于省內(nèi)其他地區(qū)。而且相當(dāng)數(shù)量的邊界百姓，連溫飽問題都還沒有解決。”肖金成說。

差距具體表現(xiàn)在兩個方面：一是省域邊界地區(qū)多數(shù)是各省經(jīng)濟最不發(fā)達地區(qū)；二是除沿海地區(qū)外，省域邊界地區(qū)也是各省城鎮(zhèn)化水平最低的地區(qū)。

對此，肖金成提出了一個十分現(xiàn)實的目標(biāo)：跨省合作的重點，便是實現(xiàn)這些省域邊界地區(qū)的迅速發(fā)展。

但是，有個問題一直困擾著肖金成：這些區(qū)域相對落后的原因究竟是什么？

是資源缺乏嗎？不，這些邊界地區(qū)森林資源得天獨厚，農(nóng)副產(chǎn)品豐富，并且有相當(dāng)數(shù)量的能源及礦產(chǎn)資源。據(jù)不完全統(tǒng)計，省域邊界地區(qū)煤炭儲量至少有3000億噸，占全國煤炭資源總儲量40%以上。

翻開地圖，省域邊界地區(qū)往往存在自然障礙阻隔、人煙稀少、交通不便之處：黃河是陜晉、豫魯?shù)氖∮蜻吔缇€；洞庭湖為湖南、湖北兩省“分水嶺”；山東、山西兩省則正好以太行山為界。

是地理環(huán)境惡劣而導(dǎo)致這些地區(qū)發(fā)展滯后嗎？

“有部分原因，但并非普遍因素。”肖金成舉例說，“徐州所處的蘇魯豫皖交界地區(qū)地理條件較好，秦漢時期經(jīng)濟比較發(fā)達，但現(xiàn)在卻不如膠東半島和蘇南地區(qū)；而晉冀魯豫交界地區(qū)大部分為平原，經(jīng)濟發(fā)展也相對緩慢。”

核心問題在于政策壁壘

在進一步的研究中，肖金成發(fā)現(xiàn)，各行政區(qū)在進行社會經(jīng)濟布局時，大都因邊界地區(qū)位置偏僻而常常很少顧及，甚至某些邊界地區(qū)成為“真空地帶”。

每個省域邊界地區(qū)的問題都各不相同，而普遍性的問題在于省域邊界地區(qū)經(jīng)濟的輻射半徑大都受到限制。

作為區(qū)域經(jīng)濟專家，肖金成每月約有一半時間在全國各地跑來跑去。早年，從北京前往河北考察時，他發(fā)現(xiàn)了一個怪現(xiàn)象。

張家口市下轄的赤城縣，位于北京市與張家口市之間。照理說，從北京去赤城縣只需行駛100多公里，但當(dāng)時北京到張家口之間只有一條公路。于是，人們需從高速公路行駛到張家口再前往赤城，整個過程需行駛200多公里。

“邊界地區(qū)是各級行政區(qū)權(quán)力的極限所在，交通路線建設(shè)難以進入各級政府的視野之中。直至今日，很多省域邊界地區(qū)都是如此。”肖金成說。

一個城市發(fā)展?jié)摿θ绾危雌漭椛浞秶卸鄰V。省域邊界地區(qū)的大量斷頭路，限制了它的輻射面積：人流、物流只能向本省輸送，而無法向另一面輸轉(zhuǎn)。

為何不繼續(xù)修下去？

“如果省域邊界地區(qū)的縣與縣之間沒有國道、省道，那么修路主體就難以確定：誰來修？誰去規(guī)劃？這都是頂層設(shè)計中尚未厘清的問題。”肖金成說。

交通限制了省域邊界地區(qū)的地理輻射，政策壁壘則直接限制了產(chǎn)業(yè)輻射。

過去，山西省長治市、晉城市有大量煤炭，臨近的河南省一帶盛產(chǎn)小麥、大米，本可以互通有無、相互促進，但由于邊界分割，相互封鎖，結(jié)果是“山西人餓死不吃河南糧，河南省凍死不燒山西煤”，雙贏變?yōu)殡p輸。

“盡管國家層面的治理已有多年，但很多地方依然有政策壁壘。而且這種壁壘并非限于流通領(lǐng)域，還有物流、采購、人員招聘等諸多領(lǐng)域。”肖金成說。

這對省域邊界地區(qū)的影響尤其巨大：企業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)后，唯一選擇是向本省中心方向輸送，無法進入另一個方位。

在這種情況下，省域邊界地區(qū)要提升經(jīng)濟輻射半徑，消除經(jīng)濟發(fā)展“死角”，必須依賴于制度設(shè)計。

跨省合作應(yīng)上升到國家層面

肖金成曾主導(dǎo)編制“晉陜豫黃河金三角區(qū)域合作規(guī)劃”，該地區(qū)包括山西省運城市、臨汾市，河南省三門峽市及陜西省渭南市，均為省域邊界地區(qū)。

去年3月31日，國務(wù)院正式批復(fù)這一規(guī)劃。

“以往的跨省規(guī)劃都是‘區(qū)域發(fā)展規(guī)劃’，這是國務(wù)院第一個批復(fù)的旨在區(qū)域合作的規(guī)劃。”肖金成言語中流露出些許自豪。

不過，并非像人們所期望的那樣：設(shè)立了規(guī)劃，坐到一起，就能合作。

從上世紀(jì)80年代開始，全國基于跨省合作建立了幾十個經(jīng)濟協(xié)作區(qū)。如中原經(jīng)濟協(xié)作區(qū)跨越河北省、河南省、山東省三省13個城市，而淮海經(jīng)濟協(xié)作區(qū)則是以徐州為中心的蘇魯豫皖22個城市。

“行政區(qū)的機制比較松散，往往只是開會討論，缺乏強有力的決策能力。”肖金成表示，真正有效的合作機制是要建立一個機構(gòu)，具備一定權(quán)能，配備執(zhí)行人員，并得到各個合作方在財政、政策、金融等方面的支持。

從政府角度來考慮，這個機制必須是更高層級。如京津冀合作，就是由中央層面成立“京津冀協(xié)同發(fā)展領(lǐng)導(dǎo)小組”及相應(yīng)辦公室，彌補協(xié)調(diào)機構(gòu)的缺位。

肖金成建議，無論是晉陜豫黃河金三角、長江經(jīng)濟帶還是珠江—西江經(jīng)濟帶，都應(yīng)建立相應(yīng)的區(qū)域合作領(lǐng)導(dǎo)小組制度：在領(lǐng)導(dǎo)小組下，各省市、各邊界地區(qū)都要設(shè)立聯(lián)絡(luò)辦公室，負(fù)責(zé)落實決議事項和推進工作。

“在中國，跨省合作僅靠地方政府推進相對困難，所以中央政府應(yīng)該介入、鼓勵、推動。”肖金成直言，“在我看來，現(xiàn)在的跨省合作都要上升到國家層面。”

這種觀點也不乏支持者。北京大學(xué)經(jīng)濟學(xué)院教授曹和平甚至向記者闡述了這樣的觀點：應(yīng)該把發(fā)改委的項目審批權(quán)、定價權(quán)分配到人大、政協(xié)中去，將職能聚焦為區(qū)域協(xié)調(diào)機構(gòu)。

“現(xiàn)在中央已經(jīng)成立了全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組，而國家發(fā)展和改革委員會中的‘改革’也應(yīng)該去掉，將機構(gòu)整合為‘區(qū)域發(fā)展協(xié)調(diào)委員會’，將其級別升高到副國級部門，專門協(xié)調(diào)跨省級行政區(qū)的合作。”曹和平說。

沒有“難啃的骨頭”

有專家表示，跨省合作中最難啃的骨頭，是一些“產(chǎn)業(yè)趨同”的省域邊界地區(qū)：這些地區(qū)不僅存在政策上的阻力，更有產(chǎn)業(yè)發(fā)展上的障礙。

兩年前，安徽省安慶市、湖南省岳陽市、江西省九江市、湖北省咸寧市四個相互接壤的城市簽訂《咸寧共識》，拉開了長江中游城市群實質(zhì)性合作的序幕。

然而，這四個城市自然稟賦相近，產(chǎn)業(yè)存在趨同競爭的問題——這與緯度也有一定關(guān)系：整個長江經(jīng)濟帶都為東西走向，屬于同一緯度，氣候因素導(dǎo)致了農(nóng)耕時代的產(chǎn)業(yè)趨同，而這種影響一直延續(xù)到了現(xiàn)代社會。

“在石化、汽車、紡織服裝等產(chǎn)業(yè)上，也存在趨同競爭問題。”長株潭城市群研究協(xié)會會長張萍直言，“即使政策放開，市場‘競大于合’的現(xiàn)狀也難以改變。”

于是，有人提出：長江經(jīng)濟帶的跨省合作是否過于超前？

“無論何時，地區(qū)合作永遠是件好事，不應(yīng)受到指責(zé)。”肖金成表示，“競爭分為良性競爭和惡性競爭：設(shè)置政策門檻、損人利己是惡性競爭；而在政策放開之下的競爭，則是良性競爭，有利于產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級。”

他發(fā)現(xiàn)，如果將合作的范圍細(xì)化到縣域交界地區(qū)，則有很大合作空間。

“三門峽市在黃河南岸，北岸就是運城市所轄的平陸縣。過去雙方望河興嘆，平陸人得了重病要到運城，得走兩個小時。雙方合作修了黃河大橋之后，平陸人到三門峽只要十幾分鐘。”肖金成說。

路修好了，下一步是社會服務(wù)聯(lián)網(wǎng)：如今，平陸縣醫(yī)療保險中心已與三門峽市中心醫(yī)院簽訂合作協(xié)議，平陸縣醫(yī)保患者到三門峽市中心醫(yī)院就診，與在平陸任何一家醫(yī)保定點醫(yī)院一樣享有同樣的待遇。

“而運城市所轄的河津縣與渭南市所轄的韓城市，也是一河之隔，完全可以合作。”肖金成相信，只要是真心實意合作，就一定會互利共贏的。

其實，省域邊界地區(qū)既存在產(chǎn)業(yè)同質(zhì)化的現(xiàn)狀，也有產(chǎn)業(yè)鏈錯位發(fā)展的機會。“你做農(nóng)產(chǎn)品，我就做深加工；你做零配件，我就做組裝；你在上游，我就做下游嘛！”肖金成說。（支點雜志2015年4月刊）