淺談美國金融消費權益保護檢查機制特點及啟示

邵益寰

摘 要：金融危機后，美國建立了新的監管機構--消費者金融保護局（CFPB），并開展了一系列針對金融消費權益保護的卓有成效的檢查工作，確保了美國金融體系的穩健運行。當前，隨著我國利率市場化和民營資本進入銀行業步伐的加快，金融機構網點逐漸增多、金融市場產品日益豐富，銀行破產條例、存款保險制度等政策也將相繼出臺，金融消費權益保護工作的重要性愈發明顯，尤其需要一套健全的金融消費權益保護檢查機制來規范和引導金融機構的消費者權益保護工作，本文結合我國實際，對美國金融消費權益保護檢查機制進行了借鑒和思考。

關鍵詞：美國金融消費權益保護檢查；特點；啟示

一、美國金融消費權益保護檢查的主要特點

1.檢查權限方面--各盡其責，兜底保障。2010年，國會通過“多德-弗蘭克華爾街改革和消費者保護法案”，建立了新的監管機構--消費者金融保護局（CFPB），由此在金融消費者權益保護方面出現了多層交叉的監管格局。一是，各聯儲銀行主要負責對機構的直接監管；二是，消費者金融保護局有權檢查并表資產規模超過100億美元的投保存款類金融機構和信用社及其關聯機構，以評估其遵守18部聯邦消費者金融法規的情況，并評估消費者金融產品和服務對消費者和金融市場的風險；三是，美聯儲保留以下監管職能：1）對于并表資產超過100億美元的州立成員銀行，監管未明確轉移給消費者金融保護局的消費者保護法規的合規情況；2）對于并表資產低于或達到100美元的州立成員銀行，監管所有消費者保護法規的合規情況，3）繼續對所有銀行控股公司金融進行并表監管，并承擔監管儲貸控股公司這一新職能。這種監管格局，實現了自身監管-專門監管-全面監管的三效合一，其中美聯儲承擔的兜底保障職能，不但有效避免了對現有成熟業務的監管真空，而且兼顧了新業務和新機構的金融風險。

2.檢查依據方面--法規為主，解釋為輔。20世紀60年代后期以來，美國在聯邦層面制定了大約18部直接涉及金融機構業務活動的消費者保護法律和民事權利法律，這些法律覆蓋了與消費者和金融機構有關的大多數交易活動，成為開展檢查的基礎性依據。同時，美聯儲出臺《美聯儲消費者合規監管手冊》，非正式更新每半年一次，通過消費者事務信息、電話會議及其他內部聯絡方式提供給聯儲檢查人員；正式的更新至少每年公布一次。手冊對每部法規首先進行法律解釋，說明法規出臺的背景、適用范圍、主要定義、例外或豁免情況等，然后陳述合規檢查的目的和具體流程，最后是一份詳細的檢查項目表，使得檢查依據在時效性、實用性和全面性方面普及到了一線人員。

3.檢查告知方面--透明公開，詳細全面。為保障保障被檢查人知情權，確保檢查工作透明公開，CFPB進行專項業務檢查前，會通過網絡等媒介公布檢查程序，如《新抵押規則檢查程序》、《債務催收檢查程序》、《教育貸款檢查程序》等，同時對檢查人給予指導和約束，告知內容包括檢查對象、目的、內容、依據及原因，詳細說明調閱資料范圍、檢查人員對事實的認定規則和評估標準（針對各項事實及可能出現的情況闡釋）、認定事實依據的法律規則等。如2012年《債務催收檢查程序》對包括企業機構性質、信息披露與隱私保護及與消費者保護機構的聯系、消費者投訴與處理情況、債務催收溝通聯系機制、公平信貸法案執行情況、支付處理與賬戶管理、訴訟實務與失效債務情況7項內容逐項進行了闡釋，列明檢查部門對各項檢查內容的事實認定指標和可能采取的措施，如界定被檢查人是否為債務催收人，程序公布了2類11項甄別指標。并詳細告知可能調查的19類資料。

4.檢查程序方面--分類設置，程序明確。目前，美國金融消費者權益保護方面的檢查大致遵循著“確定檢查目標-明確檢查流程（含檢查指標）-對檢查定性與定量-后期評估與促進”的程序。比如“對機構間公平放貸”的檢查就分為編制檢查范圍指引、決定檢查強度、確定檢查流程、獲取和評估機構的反饋并做出檢查結論等四個環節，其中檢查流程又細分為（1）驗證數據準確性；（2）對歧視處理的明顯證據進行存檔；（3）交易審批分析--住宅和消費貸款；（4）分析潛在價格差別和其他差別條款；（5）誘導分析；（6）交易型的審批分析-商業貸款；（7）分析潛在“劃紅線”歧視；（8）分析營銷行為的潛在歧視；（9）信用評級；（10）差別影響的問題。同時，根據銀行的性質、結構、規模、業務復雜程度和風險程度，將檢查的頻率和深度與銀行的風險狀況相匹配，并設置不同的監管指標和流程。對存款類金融機構主要檢查消費者風險評估、CFPB管理要求的實現情況、大型存款機構審慎監管情況，并對其開展關聯性檢查。根據審慎監管原則，對非存款類金融機構的消費者投訴，主要檢查機構資產規模、消費者金融交易額度、機構監管等。

5.檢查主體方面——特別培訓，合理溝通。美聯儲理事會1997年起采取了關注風險的消費者合規監管方案，對專業金融業務和金融機構的風險評估成為關鍵，因此只有受過特別培訓的消費者合規檢查人員才能負責執行聯儲理事會的消費者合規監管方案。而且，監管人員在檢查監督之外，注重加強與被監管金融機構的溝通，分享行業發展與消費者合規風險管理實踐方面的實時信息，以及法律和法規的變化，不斷完善合規監管方案，從而節省檢查人員的時間，提高資源有效性，又能減輕監管負擔。

二、美國金融消費權益保護檢查機制對我國的啟示

目前，美國金融消費者權益保護機制經過不斷嘗試、探索和革新，其模式正日趨成熟，這無疑為我國尚不健全的金融消費保護機制提供了有益的范本。結合當前我國特有的金融監管現狀和其他業務檢查模式，從以下幾方面提出幾點值得借鑒之處，僅供參考：

1.制定中國特色的金融消費者監管手冊。從國際上看，許多國家的監管機構都將金融消費者保護與防范金融風險作為金融監管的兩大首要目標，而健全的金融市場必然需要一套成熟的金融消費者監管手冊來規范，當前，我國金融消費權益保護框架已初具模型，正迫切需要制定適應我國國情的金融消費者監管制度來澆鑄框架，可在充分借鑒美國金融消費監管手冊亮點的基礎上，結合我國特有的金融體系、金融監管框架、金融市場、金融工具和金融改革政策，從背景、適用范圍、主要定義、責任、例外或豁免情況、檢查目的、具體流程、檢查項目表等多角度入手來制定法規，進一步明確消費者在金融領域的安全權、知情權、選擇權、隱私權等基本權利，逐步形成一套中國特色的金融消費者監管規范手冊。同時，適當將金融消費者保護內容納入《消費者權益保護法》、《商業銀行法》等現有的法律法規，確立監管機構在金融消費者保護方面的法律地位。

2.科學設置檢查程序。（1）嚴密梳理現場檢查實施步驟。可借鑒CFPB現場檢查的步驟，首先收集和審查相關監管部門及金融機構的文件信息；評估金融機構的潛在風險，形成一致意見，據此選擇現場檢查內容和范圍；實施現場檢查，進一步審查機構的資料信息；對檢查中發現的侵犯金融消費權益的行為進行內部咨詢討論；對金融機構應采取的整改措施及后續管理建議形成監管結論；起草并審查檢查工作報告，同時送交審慎監管部門征求意見；達成統一意見。最后，將最終報告送達被檢查機構。

（2）合理配置檢查指標及處罰措施。由于金融消費權益保護與金融機構業務相互交叉滲透，而不同機構的職能風險等存在諸多差異。在金融消費權益檢查工作中應根據檢查內容的不同，按照機構性質、業務風險、服務范圍等設置不同的定性、定量指標，決定檢查的頻率和強度，并結合被查機構自身和客觀環境因素、所查出問題對消費者的危害程度等配備相應的控制、處罰手段。

（3）嚴格規范檢查文書及格式。金融消費保護檢查關系到監管部門的形象和態度，要統一規范包括檢查單位的各類檢查文書以及被檢查單位的書面政策和流程、消費者投訴，管理層的自我評定、工作報告和業務檔案在內的任何涉及金融消費權益保護工作相關材料的書面格式，提高檢查工作效率，維護金融消費保護部門的形象。

3.主動創新方式方法。金融消費權益檢查部門應根據實際情況的復雜多變來適時更新檢查的方式方法，注重多種方式的有機結合。一是將日常檢查、定期檢查、突擊檢查、專項檢查有機結合。在常規或定期檢查的基礎上，可根據消費者投訴反饋的信息情況，對問題機構進行突擊檢查和專項檢查。二是將橫向檢查和縱向檢查有機結合。在實際的檢查工作中，既需要部門聯合橫向檢查，又需要上下級聯動的縱向檢查。橫向檢查可以與其他金融消費權益保護相關部門聯合開展，跨市場、跨行業實施金融消費權益保護?？v向檢查以跨市、跨省綜合交叉檢查的方式開展，這樣能有效打破地方保護。三是將監督檢查與評估有機結合。統籌安排現場檢查與評估工作，可采取現場調研、問卷調查及統計分析等方式，對金融機構開展消費者權益保護情況進行評估，合理確定權益保護工作風險等級，力求檢查和評估工作相互促進、協同開展。

4.合理配置監管資源。一是依托好人民銀行內部職能部門。將消費者權益保護納入"兩綜合、兩管理"工作范疇，綜合發揮各職能部門的監管力量，形成專業互補、提升檢查效率。二是突出金融消費權益保護局在金融消費權益合規監管方面的主導作用，加強好銀監、證監、保監等金融監管消保機構的溝通協調，共同擬訂跨市場、跨行業的金融消費者保護協作檢查制度，處理好各類金融產品與服務涉及的金融消費者保護問題，確保金融行業間規則的一致性。三是依托好金融機構。在監測信息共享平臺建設不完備的情況下，要依托好金融機構完成好監測信息的收集，以保證非現場監管、監測及評估的質量和人民銀行金融消費權益保護政策的制定、實施。

5.全面統籌各類檢查結果。一是檢查的應用，及時備案被檢查單位的問題，作為下次同該單位溝通檢查的必備內容，同時作為問題庫的一部分導入其他檢查機構的檢查內容中；二是公示的應用，可以作為風險點在當期金融消費保護檢查通報中向全轄機構提示，也可對公示內容進行匿名，作為對外消費者教育宣傳的典型案例；三是評估的引用，將發現的新業務和新問題作為對整個轄區金融消費權益保護新增指標的參照，以保證轄區金融消費保護考核的時效性和合理性，避免考核指標針對性不足、與業務嚴重脫節。

綜上所述，我們在借鑒美國金融消費權益保護檢查機制的基礎上，更要充分考慮本國的實際國情和不同區域的差異性，從法律、流程、制度、體系等方面建立一整套行之有效的中國化的金融消費權益保護檢查機制，從而一定程度上保護我國金融市場規范健康發展。

參考文獻：

美聯儲消費者監管手冊（西安分行編譯本）